Reforma a la LOES: flexibilidad para las universidades privadas, camisa de fuerza para las públicas

Kelly Jeomara Becerra Arrobo

Nicolás Mateo Díaz Herrera

Damarys Alejandra Marcalla Pérez

Maylee Micaela Tapia Villegas

Karen Dayanna Ochoa Moreira

El 17 de agosto de 2021, Guillermo Lasso como presidente de la República presentó el proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Educación Superior –LOES- a la Asamblea Nacional para su correspondiente trámite legislativo. Entre los principales temas que aborda este proyecto de Ley se encuentra la autonomía universitaria, en contraposición a la pertinencia y autonomía responsable, principios indispensables para evitar abusos por parte de las Instituciones de Educación Superior -IES-. En segundo lugar, se identifican cambios respecto a la gratuidad de la educación superior y sus implicaciones regresivas de derechos. Por otro lado, se aborda la desregulación del control a la prohibición de lucro en las IES, dando paso a una mercantilización de la educación. Por último, la reestructuración del Consejo de Educación Superior -CES- conlleva un mayor control de este órgano por parte de la Función Ejecutiva y un debilitamiento de la institución, creando el ambiente propicio para la subordinación del sector público, pero también una liberalización desenfrenada del sector privado.

Autonomía universitaria vs. Pertinencia

El primer cambio[1] que establece la propuesta de reforma de la LOES es reemplazar el principio de “autonomía responsable”, el cual tiene una base constitucional[2], por una “autonomía” sin pertinencia ni responsabilidad social, cuyas implicaciones deben ser analizadas integralmente con el resto del articulado. La LOES vigente establece de manera imperativa que las IES deben mantener relaciones de reciprocidad entre ellas, con la sociedad y el Estado. Con la reforma, esta facultad queda a disposición de cada IES[3]. Un claro ejemplo de esta situación es que los Institutos Superiores Pedagógicos y Pedagógicos Interculturales Bilingües ya no tendrán la obligación de articular su oferta académica a la Universidad Nacional de Educación -UNAE-, así como tampoco con respecto a aquellas IES con oferta académica afín a su campo de conocimiento[4].

Además, con la reforma, se añade el reconocimiento expreso de todas las formas de organización, así como la aplicación de modelos educativos propios y diversos, enfatizando que estos deben ser respetados por el Estado[5]. Por un lado, este cambio  implica un aparente avance en la libertad y autonomía de las IES en las formas de enseñanza, gestión, planificación y todo el engranaje académico. Sin embargo, esta misma “autonomía” puede dar paso a la creación de IES con estándares mínimos de calidad, comúnmente denominadas «universidades de garaje»[6]. De igual manera, aquello puede convertirse en el punto de partida para la desregulación o flexibilización de las actuales IES. Asimismo,, contribuiría al debilitamiento del principio de pertinencia contemplado en la LOES, el cual consiste en que la educación superior debe responder a “las expectativas y necesidades de la sociedad, a la planificación nacional, y al régimen de desarrollo, a la prospectiva de desarrollo científico, humanístico y tecnológico mundial, y a la diversidad cultural”[7].

Por otro lado, existe la propuesta de que el proceso de admisión sea definido por cada IES en el caso del sector privado. En cambio, con respecto a las IES públicas, las reformas presuponen una camisa de fuerza, pues estas deben sujetarse a la Senescyt, tal como ha sido hasta la actualidad., De tal manera que abre puertas a que las instituciones privadas eliminen ciertos requisitos a fin de volverse más accesible en tiempo y forma. Esta intención de desregulación consiste en la introducción del lucro y mercantilización en el sector de la educación universitaria.

Gratuidad vs Regresividad y discriminación

Con la reforma a la LOES se elimina la gratuidad del nivel preuniversitario, prepolitécnico o su equivalente en la educación superior pública de tercer nivel. Transgrediendo así el principio de prohibición de regresividad establecido en la Constitución[8]. Según Ramiro Ávila “No se puede desandar lo avanzado en las condiciones establecidas para el goce efectivo de los derechos”[9], en este caso, el derecho a la educación superior de calidad. En ese sentido, se menoscaba de manera injustificada el ejercicio de los derechos.

La reforma presenta dos escenarios. El primero se circunscribe a la etapa de admisión a la educación superior, la misma que pretende desvincular el ingreso a las IES de la calificación obtenida en el examen de ingreso. Así, queda implícita la intención legislativa de ampliar la libertad individual, por encima del derecho a la gratuidad de la educación hasta el tercer nivel[10]. Es decir, existe libertad para elegir siempre y cuando se cuenten con condiciones socioeconómicas privilegiadas para asistir a una IES privada en detrimento de la política pública de acceso gratuito a la universidad. Entonces, a pesar de flexibilizar los requisitos de ingreso a las IES, la oferta académica disponible continúa siendo insuficiente para las y los aspirantes por los recortes presupuestarios[11]. En efecto, quienes en caso de no lograr ingresar, tampoco podrán acceder a cursos preparatorios gratuitos.

El segundo escenario se refiere a la etapa de nivelación, la cual pretende compensar las asimetrías estructurales heredadas de la educación previa (inicial y secundaria), similar a un parche de calidad.  En este punto resulta contradictorio que el Estado se deslinde de su deber de garantizar el derecho a la educación gratuita, forzando a los estudiantes a cubrir  los costos generados por los cursos preparatorios y de nivelación.

Eso a su vez puede conllevar a que el estudiantado  se vea obligado a incurrir en créditos educativos, ya sea para cubrir estos rubros o para ingresar en una universidad privada. El impacto de esta medida afecta no solo al estudiante, sino a las finanzas de las familias que no poseen los recursos suficientes, ya que el gobierno deja de financiar este rubro, beneficiando otros sectores de la economía, tales como el sector financiero, un problema de varios años. De tal manera, al analizar los datos de la Superintendencia de Bancos y Seguros se observa que entre 2015 y 2019 el número y monto de operaciones por créditos educativos en bancos pasó de 201 a 1 363 y USD 3 millones a USD 14 millones respectivamente. Nuevamente la educación superior se utiliza para la ganancia financiera y de las instituciones privadas, en detrimento de la población estudiantil.

Otra de las restricciones a la gratuidad que establece la reforma consiste en permitir el acceso a la educación superior pública solamente a ecuatorianos y residentes permanentes, excluyendo así a toda persona extranjera del ejercicio de sus derechos reconocidos en la Constitución[12]. De esta manera, el proyecto de Ley viola el principio de igualdad y prohibición de discriminación[13] al establecer categorías relacionadas con el lugar de nacimiento y condición migratoria expresamente contrarias a los derechos humanos. Pues, todas las personas son iguales y gozan de los mismos derechos, deberes y oportunidades, incluídos los extranjeros en territorio ecuatoriano[14]. Además, el Estado para la concreción de una verdadera igualdad debe realizar acciones afirmativas. Es decir, hay contradicción entre una norma de carácter inferior con la Constitución.

La educación: derecho o mercancía

El carácter no lucrativo de las IES es un principio constitucional[15] que tiene la finalidad de asegurar que la educación responda al interés público y al ejercicio de los derechos humanos y no al servicio de intereses individuales y corporativos[16]. En ese sentido, con el propósito de transparentar su autonomía financiera, la LOES vigente establece que el control de recursos está a cargo del CES, por medio de 47 empresas auditoras calificadas[17]. En cambio, con la reforma a la LOES esta pasaría a ser competencia exclusiva del gobierno central, a través de la Contraloría General del Estado (CGE) para las IES públicas y el Servicio de Rentas Internas (SRI) para IES privadas. Eso implica dar más actividades a instituciones públicas que por los recortes y despidos no pueden cumplir con sus funciones, a tal punto que la imbricación entre grupos económicos con universidades privadas con paraísos fiscales aún no es auditada.[18] 

Tal es así que, se elimina la competencia del CES de fiscalizar, supervisar, controlar, investigar y normar el cumplimiento de la prohibición del lucro, así como de sancionar a quienes violen o atenten contra esta prohibición. Evidentemente, esto restringe la capacidad estatal para la efectivización de los fines constitucionales de la educación superior. Como consecuencia, además de la CGE y el SRI, el control también recae en los órganos internos de las IES, los cuales como respuesta deberán fortalecer, democratizar y transparentar sus procesos. Es decir, se trata de asumir una corresponsabilidad entre el órgano fiscalizador externo y el cogobierno de las IES.

Debilitamiento del órgano rector del Sistema de Educación Superior: CES

Según la LOES[19], el CES es uno de los organismos rectores del Sistema de Educación Superior que tiene a su cargo la planificación, regulación y coordinación. No obstante, con la reforma planteada se contribuye considerablemente a su debilitamiento. En efecto, se restringe su capacidad de intervención eliminando varias de sus facultades, entre ellas la de solicitar información a las IES. Producto de aquello, este organismo de control pierde su capacidad de vigilancia a las IES y desnaturaliza los fines por los que fue creado.

En la misma línea, con la reforma propuesta se elimina la potestad del CES para verificar que la normativa interna de las IES cumpla con lo establecido en la Constitución, la LOES y las propias resoluciones del CES, reduciendo así su eficacia jurídica. Ahora, los órganos de co-gobierno de las universidades y escuelas politécnicas podrán aprobar sus estatutos y reglamentos sin control alguno. El fantasma de la desregulación y la flexibilidad nuevamente se hace presente en esta reforma.

De la misma manera, entre las atribuciones del CES se elimina su facultad para controlar la creación y suspensión de nueva oferta académica. De esta manera, se propicia un entorno similar a la época[20] en que si bien resultaba más viable la creación de mayor oferta académica en Ecuador por parte del sector privado, no se consideraba la garantía de estándares de calidad y pertinencia como la base del desarrollo que significa para el país. Y tampoco se consideraba que el único fin era mercantilización y el lucro. Con este punto también se afecta al principio de Pertinencia de la educación superior, ya que se elimina la función del CES en relación a lograr el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo de la Educación Superior.

Por otro lado, si bien los límites del legislador son los derechos constitucionales, con la reforma a la LOES se dispone la destitución de los miembros del CES, vulnerando su derecho a un debido proceso[21] establecido en el Art. 76 de la Constitución, pues existen causales específicas para su destitución[22]. Todo esto con el propósito de que el presidente de la República, Guillermo Lasso, pase a ocupar la presidencia del CES, y a tener mayoría en este organismo.

Es así que se establece una nueva conformación del CES, con cinco miembros de la Función Ejecutiva y se elimina la posibilidad de que lo conformen los rectores de las IES y el Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CACES), quienes en la LOES vigente son considerados como delegados permanentes. Por otro lado, se disminuye la representación estudiantil, de 3 miembros a 1, sin voto y se aumentan los académicos integrantes del CES, de 6 a 9 miembros, pero se elimina el concurso público para su selección. Por último, en la reforma a la LOES analizada dispone que una vez designados los nuevos miembros del CES, conforme a lo mencionado en párrafos anteriores, este será el encargado de elaborar una nueva LOES. Con esta disposición se reafirma la principal pretensión de las reformas que consiste en un cambio institucional del CES que asegure un mayor control del rumbo de la educación superior, sin importar todos los recursos que aquello implique, corriendo por cuenta del Estado que finalmente está conformado por las y los ecuatorianos. Finalmente, se observa que se otorga al órgano rector una serie de atribuciones que pueden generar más acciones encaminadas a flexibilizar o desregularizar a las IES privadas y limitar el margen de acción de las públicas. Con lo cual la mercantilización de la educación superior puede consumarse.

Descarga la matriz:


[1] Artículo 1 del Proyecto Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Educación Superior presentado por Guillermo Lasso.

[2] Según la Constitución de la República: “Art. 351.- El sistema de educación superior estará articulado al sistema nacional de educación y al

Plan Nacional de Desarrollo; la ley establecerá los mecanismos de coordinación del sistema de

educación superior con la Función Ejecutiva. Este sistema se regirá por los principios de autonomía

responsable…”

[3] Artículo 1 del Proyecto Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Educación Superior presentado por Guillermo Lasso.

[4] Artículo 7 del Proyecto Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Educación Superior presentado por Guillermo Lasso.

[5] Artículo 1 (inciso final) del Proyecto Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Educación Superior presentado por Guillermo Lasso.

[6] Es un eufemismo para referirse peyorativamente a instituciones que ofrecen una baja calidad académica e infraestructura inadecuada. Lo crítico de estos establecimientos es el mercantilismo que ostentan, ya que, no existe la investigación ni tienen docentes legalmente contratados, siendo el mayor objetivo el lucro en detrimento de los bolsillos de los estudiantes y la formación rigurosa de la población.

[7] Art. 7 LOES vigente.

[8] Art. 11.8: El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. El Estado generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio.

[9] Ávila Ramiro, 2012. “Los derechos y sus garantías ensayos críticos”, Quito, Ecuador, pág. 90

[10] Artículo 356.- La educación superior pública será gratuita hasta el tercer nivel […]

[11] Existen recortes sistemáticos a las IES públicas: En la proforma presupuestaria de 2019 existe un recorte de USD 14 millones en comparación a la de 2018. En 2020 un recorte de más de 135 millones (durante la pandemia) y en 2021 un nuevo recorte de USD 12 millones muestran la precarización de las universidades.

[12] Constitución del 2008. Art. 9.- Las personas extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes que las ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución.

[13] Constitución del 2008. Art. 11 numeral 2.- Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica, condiciónmigratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma de discriminación. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad.

[14] Ibíd

[15] Constitución de la República, Art. 351.

[16] Esto se encuentra establecido en la Constitución, en su artículo 28: “Art. 28.- La educación responderá al interés público y no estará al servicio de intereses individuales y corporativos. Se garantizará el acceso universal, permanencia, movilidad y egreso sin discriminación alguna y la obligatoriedad en el nivel inicial, básico y bachillerato o su equivalente.”

[17] Estas están reguladas por el Reglamento de Calificación de las Empresas Auditoras

[18] https://coyunturauceiie.org/2020/05/12/grupos-economicos-con-universidades-2017-paraisos-fiscales-salida-de-divisas-y-deuda-tributaria/

[19] Ley Orgánica de Educación Superior (2010), Art. 166

[20]Esta época hace referencia al Ecuador hasta antes del 2017 cuando se cerraron 16 universidades y 50 extensiones por no cumplir con estándares de calidad.

[21] Tal como sucedió con la destitución de la Corte Constitucional por parte del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio: https://fundacionkoinonia.com.ve/ojs/index.php/Iustitia_Socialis/article/view/558/785

[22] https://www.ces.gob.ec/lotaip/Anexos%20Generales/a3/Anexo-lit-a3-R-Int-CES.pdf

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