La reforma al Código Orgánico Monetario y Financiero proyectados: ¿fortalecimiento de la dolarización o el inicio de su fin?

Eric Stefano Meyer[*]

Introducción

Hace unos días está circulando el borrador filtrado de las modificaciones al Código Monetario y Financiero (CMyF) anunciado múltiples veces por el ministro de Economía Mauricio Pozo y elemento fundamental en los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional. El documento en cuestión[1] abarca muchos ámbitos ya contenidos en la propuesta de ley llamada “Trole 4” rechazada por la Asamblea a finales del año 2019, la “re-edición” de aquél fracasado proyecto dice mucho sobre el espíritu democrático de los impulsores de la modificación del marco legal regulador del sistema monetario ecuatoriano y especialmente del papel que ocupa en el mismo el Banco Central del Ecuador[2].

El objetivo de los presentes apuntes no es hacer un exhaustivo análisis de las modificaciones contenidas en el documento filtrado, sino analizar con mayor profundidad un aspecto de su “espíritu”, la re-estructuración del sistema monetario (y de los respectivos roles que en éste ocupa el Banco Central y los bancos privados) promovido bajo el argumento que esto permite “blindar” la dolarización. Dejaremos de lado aquí el análisis de la problemática sobre la “autonomía” o “independencia” del Banco Central con respecto al poder ejecutivo (o con respecto al poder financiero existente) y nos concentraremos en el análisis de las implicaciones de los siguientes ejes de transformación: organización de la hoja de balance del Banco Central en 4 sistemas / 4 balances, prohibición de financiamiento (directo o indirecto) del sector público por el Banco Central, y los mecanismos para la contratación de deuda pública externa adicional en caso de reservas internacionales insuficientes.

Intentaremos esbozar el sentido general de estos tres elementos, tomados como un todo para luego preguntar si son coherentes con el propósito declarado de “blindar” al régimen monetario dolarizado. Llegaremos a identificar dos tipos de posibles futuros (en el caso de la aceptación de las modificaciones): una estabilización de la dolarización a través de una devaluación interna por medio de la austeridad fiscal y reducción salarial, combinada con una acelerada venta de activos públicos y de naturaleza privatizada, a costos sociales elevadísimos, o una dinámica de endeudamiento externo acelerada (endeudamiento tipo Ponzi) hasta entrar, tarde o temprano, en un default en la deuda pública y con ello a la suspensión (¿abolición?) de la dolarización, tiempo que será aprovechado por ciertos actores para la transferencia de fondos al exterior. Este ciclo de endeudamiento externo acelerado no sería consecuencia del financiamiento público propiamente dicho, sino resultado de la un esquema que cubre la necesidad de reservas internacionales por endeudamiento público externo adicional.

Sostenibilidad de la dolarización: un acercamiento a través de un “monobanco”

[Lectores con ideas suficientemente claras acerca del funcionamiento de la dolarización pueden saltar directamente al análisis de las tres modificaciones propuestas]

La reforma del papel que juega el Banco Central del Ecuador en el sistema monetario del país es presentada como necesaria para darle estabilidad al régimen de la dolarización. Introduce una modificación (al art. 27) que plantea explícitamente este objetivo[3]. Cabe preguntar, entonces si las modificaciones planteadas son coherentes con este objetivo, y si son el mejor camino para ello.

El problema de la “integridad de la dolarización” se puede analizar partiendo de una representación simplificada del sistema monetario ecuatoriano: supongamos que, en vez de ser constituido por un número más o menos elevado de entidades de depósitos (bancos, mutualistas, cooperativas) que son a su vez “integrados” por un Banco Central[4], este es conformado por un sólo banco (monobanco). Esta simplificación nos permite analizar las condiciones de “integridad” o de sostenibilidad de la dolarización en términos generales, antes de analizar la dinámica que emerge de la interacción entre múltiples bancos y su integración por un Banco Central, y antes de revisar cómo las reformas planteadas contribuyen a una mayor o menor solidez del régimen monetario dolarizado.

¿Qué significa la “integridad” o sostenibilidad de la dolarización? El punto de partida es que en el sistema monetario dolarizado “cohabitan” varias formas de dinero: el dinero emitido al exterior del sistema monetario (efectivo, dólares en billetes y monedas emitidos por la Reserva Federal de EEUU), y al interior del sistema (depósitos bancarios, monedas fraccionarias). Partiendo de la simplificación del sistema en la forma de un “monobanco”, el dinero que se emite al interior de la economía nacional consiste en dinero escritura emitido por el banco[5]. Nuestro monobanco emite dinero en forma de depósitos bancarios cuando otorga un crédito, p.ej. cuando una empresa solicita un préstamo para poder hacer una inversión productiva, o en forma de un sobregiro de una cuenta corriente, p.ej. para pagar a sus trabajadores. Los billetes emitidos por la Reserva Federal y los depósitos circulan paralelamente y pueden ser sustituidos entre ellos “a la par” (1:1), p.ej. cuando se hace un retiro de efectivo en la ventanilla el banco. Una parte importante de los pagos son efectuados por transferencias de depósitos bancarios, depósitos que ocupan entonces el papel de medios de pago, al igual que los billetes.

Esta “sustituibilidad” entre depósitos y billetes en el uso cotidiano opaca la naturaleza diferente de estas dos formas de dinero: el depósito es, al final de cuentas, nada más que una “promesa” de entregar “dólares de verdad” (en la forma de billetes), es dinero “derivado”, de inferior posición en el sistema monetario[6]. Mientras que no surge la duda acerca de la capacidad del monobanco de poder cumplir con su promesa, el dinero escritural “parece tan bueno” como el dinero al que hace referencia. Cuando colapsa la confianza en esta capacidad y se desarrolla una “corrida bancaria” porque los dueños de los depósitos desean “por si acaso” tener el dinero “verdadero” en sus manos, el banco tendrá que cerrar sus ventanillas y la aparente igualdad entre las dos formas monetarias se desvanece.

En ninguna circunstancia nuestro monobanco (que representa al sistema monetario consolidado) puede tener suficiente “respaldo” de sus depósitos para hacer frente al retiro generalizado de los depósitos. Si el total de los depósitos estuvieran respaldados por dólares del sistema monetario estadounidense, el monobanco no sería un banco, sino una simple caja de conversión que se dedicaría a la transformación “material” del dinero, ofreciendo un sustituto escritural a los billetes (o a depósitos bancarios dentro del sistema norteamericano), p.ej. para facilitar los pagos.


1. Ilustración: El sistema bancario como “caja de conversión”

En esta circunstancia hipotética, el régimen de dolarización estuviera sin duda garantizado en el plano puramente monetario (la conversión de cada unidad monetaria emitido en el sistema estaría garantizada). En el plano económico, un sistema así implicaría costos sociales considerables porque exige ahorros preexistentes a cualquier inversión (inclusive simplemente como capital circulante, pago de mano de obra, adquisición de insumos para la producción). El monobanco-caja de conversión solamente podría intermediar entre actores económicos con necesidades de financiamiento opuestos.

2. Ilustración: Préstamo en una caja de emisión

Esta transformación en caja de conversión de nuestro monobanco impondría restricciones enormes a la economía nacional, ya que restringe la posibilidad de emprender los procesos productivos debido a la falta de financiamiento, lo que tiene consecuencias sobre el ingreso nacional y el nivel de empleo. Una economía de este tipo presentaría además una sensibilidad extraordinaria a los vaivenes del mercado mundial, ya que la situación de la cuenta corriente afectaría directamente los activos del monobanco, y por ende los “fondos (potencialmente) prestables” dentro del sistema[7]. Finalmente tendría costos sociales elevados porque se utilizaría como medio de pago un objeto que es un activo neto para la economía nacional, en vez de un activo-pasivo que no representa un costo para la economía nacional en su conjunto[8]. Estos activos tienen que ser adquiridos por la economía en su conjunto, ya sea mediante una cuenta corriente excedentaria (p.ej. con exportaciones mayores a las importaciones), o mediante endeudamiento externo.

Un banco justamente no es una caja de conversión, su función es “economizar” los “medios de cancelación últimos” (en este caso los dólares propiamente dichos, ver Aglietta 1996) ampliando la oferta de medios de pagos utilizables. Este papel de los bancos ha ocupado un papel primordial en el desarrollo del capitalismo moderno, el proceso de acumulación de capital y el desarrollo tecnológico: la ampliación y transformación de las capacidades productivas no se hubieran podido dar sin el crédito bancario que permite financiar inicialmente la producción con medios de pago creados a la hora de otorgar un préstamo[9]. Naturalmente, cualquier banco tiene que tener “reservas de liquidez/medios de cancelación última” para poder hacer frente al drenaje de liquidez que tiende seguir al otorgamiento de un préstamo (los depósitos creados van a ser transferidos a otro banco, o retirado en efectivo), pero (en condiciones normales) es suficiente que una fracción de los depósitos sea cubierta. El respaldo que da solidez al dinero escritural emitido por el banco consiste entonces fundamentalmente en la calidad de los préstamos otorgados (la capacidad de los prestatarios de pagar su deuda) y solo en un segundo momento en el respaldo en términos de activos líquidos.

3. Ilustración: Préstamo propiamente bancario

A partir de esta representación simplificada del sistema monetario, ¿qué se puede decir acerca de las condiciones para la estabilidad / integridad de la dolarización? Si definimos la dolarización como un régimen monetario en que se garantiza la conversión del dinero escritural emitido en el seno de la economía nacional (denominado en dólares, pero de “fabricación” local) en dólares “auténticos” (ya sea en billetes, ya sea en depósitos en el sistema US/ Internacional) a la tasa 1:1, entonces la “integridad” está asegurada siempre y cuando toda demanda de conversión puede ser satisfecha. Los medios para satisfacer la demanda de conversión son las reservas internacionales (billetes y activos monetarios y financieros líquidos en el sistema US e internacional, que pueden ser utilizados ya sea para la obtención de efectivo, ya sea para permitir la transferencia al exterior). La magnitud absoluta (acervo, stock) de estas reservas puede dar una impresión de solidez al régimen dolarizado, ya que garantiza que la conversión está asegurada “por el momento” y quizás así reducir el riesgo de salidas de capital por temor a la suspensión de la dolarización[10]. Sin embargo, lo que realmente determina la sostenibilidad del régimen monetario es la relación entre flujos entrantes y salidas a las reservas internacionales, un saldo negativo (salidas netas repetidas) continuo pueden acabar a lo largo con las reservas internacionales, cualquiera que sea su magnitud inicial.

Los flujos entrantes a la reserva internacional son constituidos por exportaciones, flujos de remuneraciones (remesas de trabajadores en el exterior a sus familiares), préstamos externos y entradas de capital (aunque estas dos últimos darán en el futuro lugar a flujos inversos: remuneración de capital y deuda, amortización de la deuda), las salidas por su parte por importaciones, remuneraciones, salidas de capitales. Algunos de estos elementos dependen largamente de factores externos al sistema monetario nacional, y tienen que ser aceptados como “dados”. Otros, sin embargo, dependen de lo que ocurre en la economía ecuatoriana, y en particular en el sistema monetario nacional. La “integridad” de la dolarización está asegurada si la demanda de conversión de depósitos locales en dólares “auténticos” no excede, en promedio, a la disponibilidad de estos en su forma de “reservas internacionales” adicionales. La pregunta fundamental, para nuestro propósito, es entonces la siguiente: ¿de qué manera contribuye, o por el contrario, socava, el comportamiento de nuestro monobanco la sostenibilidad de la dolarización?

Cada depósito que se crea al otorgar un préstamo puede, potencialmente, dar lugar a una solicitud de conversión en “dólares auténticos”, ya sea por el solicitante del préstamo, ya sea por quienes serán pagados en el futuro con los fondos creados[11]. En un primer momento podemos entonces identificar la masa monetaria emitida por el monobanco como un elemento que influye en la sostenibilidad de la dolarización. Este primer acercamiento cuantitativo debería, sin embargo, completarse por consideraciones más cualitativas: no todo depósito creado tendrá la misma probabilidad de que se solicite su conversión. Así p.ej. un crédito de consumo que financia la adquisición de un electrodoméstico o vehículo importado será convertido en un alto porcentaje en divisas (para la importación de estos bienes), mientras que un crédito productivo (para pagar salarios) dará lugar a una salida en menor proporción, ya que la mayor parte de los ingresos así generados circulará dentro del país. Tan importante como la cantidad del dinero escritural emitido es entonces la composición cualitativa del circuito al que va a dar lugar. Si se emite dinero para financiar la producción interna, la fuga (demanda de conversión en “dólares auténticos”) será relativamente limitada y la mayor parte de del dinero emitido será destruido cuando la empresa logra recuperar el dinero invertido y cancela su deuda con el banco. El financiamiento dará, en este caso, lugar a un circuito de crédito (cuasi) cerrado que permite llevar adelante un proceso productivo en el país.

En nuestro modelo simplificado de un monobanco, este es responsable por la convertibilidad de sus depósitos. Para poder cumplir con esta responsabilidad, el monobanco tendrá que tomar en consideración la calidad del circuito que inicia un potencial préstamo. En otras palabras, no se puede limitar a las consideraciones “micro” acerca de las probables capacidades de repago del solicitante tomado individualmente (la solidez de sus garantías, la calidad de su modelo de negocio/de sus flujos de ingresos futuros) sino que tiene que considerar también la dimensión macro-económica de las probables “fugas” en los circuitos iniciados. El monobanco tiene entonces incentivos de orientar su actividad emisora en una dirección que es compatible, a largo plazo, con el régimen de dolarización (si es que tiene como objetivo mantenerse dentro de este régimen monetario).

Sostenibilidad de la dolarización en un sistema de dos niveles

El modelo del monobanco nos permite apreciar las condiciones globales de la sostenibilidad de la dolarización. Sin embargo, la mayoría de los sistemas monetarios nacionales no funcionan como un monobanco, sino que son sistemas compuestos por dos niveles: en el primero se encuentran las entidades emisoras de depósitos (bancos, mutualistas, cooperativas), en el segundo el banco central. El comportamiento del sistema en su conjunto ya no deriva de las decisiones de un sólo “centro de decisión” sino que son el resultado de la interacción entre las diversas entidades que conforman el sistema. Las racionalidades “particulares” de cada integrante pueden no estar alineadas con la racionalidad del sistema en su conjunto, nada garantiza que la persecución de los objetivos individuales (maximización de ganancias, expansión de sus partes de mercado) contribuye al buen funcionamiento del sistema en su conjunto.

La política monetaria emerge justamente como respuesta a la necesidad de imponer cierta coherencia al sistema monetario en su conjunto, ni la “autorregulación” ni el efecto disciplinador de la competencia logran crear por si solas un sistema monetario estable. Los criterios “particulares” para decidir el otorgamiento de un crédito (y por ende: emitir dinero escritural) para un banco en particular no necesariamente coincide con los criterios adecuados desde una perspectiva sistémica. Por un lado, los bancos tienen que preocuparse por recuperar los préstamos otorgados, y seleccionar por consiguiente clientes con alta probabilidad de repago y/o garantías suficientes. Adicionalmente tienen que preocuparse por su situación de liquidez, es decir, de su capacidad de efectuar pagos a otros bancos (cuando depósitos creados son transferidos a clientes de otros bancos por el prestatario) u obtener efectivo para hacer frente a los retiros. Esta situación les impone ciertas restricciones a su comportamiento, especialmente impide que el ritmo de expansión de su hoja de balance (otorgamiento de créditos) sea sustancialmente mayor que aquel de sus competidores[12].

Estos criterios particulares para el otorgamiento de créditos no tienen que conducir a una situación sistémica deseable, circuitos que parecen perfectamente “cerrados” desde la perspectiva de un banco en particular (porque la cancelación de la deuda se efectúa con alta probabilidad) puede estar en realidad muy “abierta” a nivel del sistema en su conjunto (una parte sustancial de los depósitos emitidos serán convertidos en “dólares de verdad”). El comportamiento emisor del banco individual, orientado a la remuneración de su capital, genera potencialmente externalidades sistémicas negativas que se propagan difusamente en el sistema. Puede tratarse de riesgos de crisis financieras, o, más relevante para nuestra problemática, de una creciente “perdida” de las reservas internacionales como consecuencia de mayor demanda de conversión en “dólares” auténticos de los depósitos creados al interior del sistema monetario.

El comportamiento “natural” de los bancos no conduce entonces necesariamente a un comportamiento sistémico coherente, obrar siguiendo los incentivos particulares no es, necesariamente, compatible con la “integridad” de la dolarización a largo plazo, la “competencia” en el mercado bancario (si es que existe en el país) no es suficiente para alinear los incentivos particulares con las necesidades sistémicas.

La política monetaria, entendida en un sentido amplio como regulación del sistema monetario de un país, sea a través de las acciones “bancarias” del Banco Central (modificando la liquidez interbancaria creando/destruyendo pasivos monetarios suyos, el “dinero de alto poder”), sea a través de una regulación más directa del comportamiento (regulación directa de tasas de interés, orientación de crédito) surge justamente de la necesidad de imponer una cierta coherencia sistémica, creando condiciones que reducen la incompatibilidad entre comportamiento particular y estabilidad sistémica.

Quizás sea el momento para señalar que la sostenibilidad de la dolarización no depende únicamente del sistema monetario, ya sea un su forma de monobanco, ya sea en su forma realmente existente de múltiples bancos articulados por un Banco Central. Otros factores económicos y sociales influyen considerablemente en la sostenibilidad de la dolarización al aumentar (o reducir) la probabilidad de que una unidad monetaria emitida en el sistema sea convertida en “dólares de verdad”. Así p.ej. Influye la concentración /distribución desigual del ingreso en las transferencias de ingresos al exterior (“fuga de capital”), la organización del transporte público / privado sobre la necesidad de importar combustibles, entre muchos otros. Cualquier estrategia de estabilización de la dolarización debe basarse en un conjunto coherente de políticas públicas que desbordan ampliamente el campo de la política monetaria. Para nuestro análisis de las reformas al COMyF, sin embargo, consideramos estos aspectos como “contexto” y simplemente preguntamos cómo la coherencia / incoherencia entre exigencias sistémicas e incentivos individuales contribuye a fortalecer / debilitar la dolarización.

Consecuencias de las reformas propuestas

La problemática que nos ocupa en estos breves apuntes es la pregunta de si las reformas propuestas al Código Orgánico Monetario y Financiero (cuerpo legal que justamente se ocupa de regular la organización del sistema monetario, y en particular la relación entre Banco Central e instituciones de depósito) contribuyen a conservar la integridad de la dolarización, o si esto es solamente un pretexto para llevar adelante transformaciones que tienen otros objetivos.

El aspecto más discutido hasta ahora de las reformas es la problemática de la autonomía institucional del Banco Central con respecto al ejecutivo: ¿contribuye a la sostenibilidad de la dolarización? No se puede formular una respuesta “en abstracto” a esta pregunta. Pero un elemento clave para discutir el problema institucional consiste en determinar si la autonomía / independencia con respecto al poder político (ejecutivo o legislativo, según el caso) va de la par con (o en detrimento de) la autonomía / independencia con respecto a los bancos privados cuyo comportamiento tiene que ser regulado por el Banco Central.

Aquí quisiera enfocarme en los siguientes elementos de la reforma propuesta y su implicación sobre la “integridad de la dolarización”: la reorganización de la hoja de balance en cuatro “sistemas”, la prohibición de cualquier financiamiento del sector público por el Banco Central (incluso adelantos de corto plazo), y la posibilidad de forzar al sector público a endeudarse externamente si las reservas internacionales están a un nivel demasiado bajo.

Los cuatro sistemas, …

La reforma propone remplazar el artículo 33 del COMyF actual, que define en términos muy generales la manera en que el Banco Central debe manejar su hoja de balance[13] por uno que divide esta hoja de balance en cuatro “sistemas”. Esto significa, en lo básico (ver para más detalles el artículo arriba señalado) que el total de activos dejan de respaldar “solidariamente” el total de los pasivos del Banco Central y da lugar a un sistema de cuatro “clases” de pasivos con diferentes privilegios: “En el pasivo de este Sistema (el primero) se registrarán las especies monetarias nacionales acuñadas por el Banco Central del Ecuador que se encuentren en circulación, los Títulos del Banco Central
(TBC) a los que se refiere el artículo 126 de este Código, cualquier otra obligación directa con el público y los depósitos de las otras sociedades de depósito, que comprenden: bancos privados,
mutualistas, cooperativas de ahorro y crédito, bancos públicos con depósitos a la vista. Estos pasivos deben ser cubiertos en un 100% con los activos de la reserva internacional.” (primera parte de la modificación al artículo 33 propuesto, la transitoria novena establece el año 2026 como tope para lograr la transición a la cobertura completa de los pasivos del primer sistema)

Esto significa que las reservas/encajes que tienen las sociedades de depósitos en el Banco Central tendrán un acceso privilegiado a las reservas internacionales del conjunto de la economía nacional dado que deben ser cubiertos en su totalidad por éstas. Esto garantizaría a los bancos poder convertir todas las reservas que tienen en el Banco Central en “dólares auténticos” ya que deben, por ley, ser cubiertos por activos internacionales. Podría parecer que esto contribuye a la estabilidad de la dolarización ya que garantiza esta conversión. Sin embargo, nuestra discusión arriba sobre la emisión de dinero escritural y la naturaleza de la actividad bancaria ha mostrado que de ninguna manera el conjunto de los depósitos está respaldado por “el medio de cancelación último” (en este caso, de reservas /encaje en el Banco Central), ya que la actividad bancaria en su esencia consiste en crear medios de pago adicionales a partir de una cantidad limitada de estos medios de cancelación último (sea monedas en metales preciosos, dinero de alto poder emitido por el banco central o divisas, según el caso). La cobertura de 100% de las reservas que detienen los bancos en el Banco Central no garantiza entonces la convertibilidad del conjunto del dinero escritural emitido, sino solamente de estos activos bancarios, justamente porque los bancos no son cajas de conversión y expanden la oferta monetaria (en forma de depósitos) a partir del dinero de un “poder superior” que detienen en su activo.

Esta medida, en vez de imponer un disciplinamiento a los bancos para alinear su comportamiento con las condiciones de estabilidad sistémica de la dolarización, tienen el efecto contrario: asegurando a los bancos el acceso a las reservas internacionales (privilegiándoles con respecto a otros tenedores de depósitos en el Banco Central), les libera de tener que preocuparse por la convertibilidad de sus depósitos y reduce, por consiguiente, un eventual incentivo para un comportamiento más acorde con las necesidades sistémicas. Ante todo introduce un tratamiento desigual entre los diferentes tipos de tenedores de depósitos sin justificación alguna, ya que no contribuye a volver la dolarización más estable.

Esta cobertura privilegiada y en su totalidad de los depósitos de los bancos en el Banco Central con reservas internacionales modifica, además, la estructura del sistema monetario en su conjunto. Como hemos visto, la naturaleza de la actividad bancaria consiste en “ampliar” la oferta de medios de pago a partir de una cantidad de “medios de cancelación última” de nivel jerárquicamente superior. La obligación de la cobertura completa de las reservas bancarias despoja al Banco Central, por lo menos en lo que conciernen los depósitos bancarios, de su papel de banco y lo transforma en una mera caja de conversión. En otras palabras, se trata de la monopolización de la actividad bancaria y de sus potenciales beneficios por los bancos privados, en detrimento de los posibles beneficios para la sociedad en su conjunto si este poder estuviera compartido por el Banco Central y usado en beneficio público.

… la prohibición de financiamiento al sector público…

Esta apropiación privada del poder que emana de la actividad bancaria es también el objetivo de la modificación del artículo 56 del COMyF que prohíbe cualquier financiamiento del sector público por parte del Banco Central[14], proceso que ya inició con la ley mal llamada de “fomento productivo” de agosto 2018 (art. 40). Podría darse la impresión que esto estabilice el régimen de dolarización al impedir la “monetización de la deuda pública” que conduciría a una supuesta “emisión inorgánica” de dinero. Como hemos visto, cualquier emisión adicional de dinero en el sistema aumenta potencialmente la presión sobre las reservas internacionales, pero también hemos visto que tan importante como la cantidad, es la “calidad”, es decir, la naturaleza del circuito de crédito que inicia. Este hecho es independiente de si el ente emisor es un banco particular, un banco público o el banco central. Lo que habría que analizar es si los circuitos públicos tienden a presentar una mayor “fuga” que los diversos circuitos privados, lo que muy probablemente no se podría afirmar en términos categóricos. Esto no implica, por supuesto, que el financiamiento del gasto público sin límites por parte del Banco Central no pueda afectar el sistema monetario dolarizado. ¿Pero es realmente la prohibición categórica la solución a los retos de hacer un uso inteligente de la actividad bancaria del Banco Central? La crisis económica de la pandemia nos muestra claramente cómo la intervención adecuada de los Bancos Centrales (p.ej. financiando asignaciones emergentes etc.) puede contribuir a reducir el impacto de la crisis.

Una segunda consecuencia de esta prohibición es el encarecimiento del financiamiento público, ya que una posible fuente se bloquea por completo, y una mayor dependencia del endeudamiento externo. El costo elevado del financiamiento (sea de corto o de largo plazo) así como las implicaciones netas sobre el nivel de las reservas internacionales del endeudamiento externo tendrá que asumir la sociedad en su conjunto, o mejor dicho, los sectores que no tendrán la capacidad de descargar estos costos a otros aún más débiles.

Puede ser que el propósito de esta prohibición sea “disciplinar” al estado, empujándole a mayor austeridad en el gasto público como consecuencia de un financiamiento más caro. Se puede debatir si este objetivo sea deseable o no, y si al hacer el financiamiento más caro se logra hacer presión por mayor austeridad fiscal, o no, pero lo que parece seguro es que esta media en sí no contribuye a mayor solidez de la dolarización, sino que es el segundo ingrediente para despojar al Banco Central su naturaleza bancaria y convertirle en una caja de conversión[15].

…. y la presión para el endeudamiento público externo

El tercer elemento de la reforma discutida que afecta directamente el modo de regulación del sistema aparece en la modificación del artículo 36 y 137 del COMyF que permitiría al Banco Central ya sea contratar nueva deuda externa directamente, a nombre del estado ecuatoriano (¡!) o “recomendar” una política “para remendar la situación” (de falta de reservas internacionales) al “ente rector de las finanzas públicas”, es decir “sugerir” un endeudamiento externo adicional[16].

Esta modificación es de una gravedad considerable, ya que libera el sistema monetario en su conjunto de la restricción impuesta por la necesidad de garantizar potencialmente la conversión del dinero emitido internamente. De nuevo: la medida de “responsabilizar al sector público” de procurar las reservas internacionales necesarias para garantizar la conversión potencial del dinero emitido en el seno del sistema monetario ecuatoriano aparentemente fortalecería la dolarización, ya que el riesgo de la inconvertibilidad por falta de reservas internacionales parece ser eliminado. En la práctica, la consecuencia es nuevamente la opuesta. Este “mecanismo de protección” (backstop) público al sistema monetario libera al sistema de la necesidad de comportarse de manera coherente con la sostenibilidad de la dolarización a largo plazo. Ni los bancos, ni si quiera el banco central debe actuar de manera en que sus comportamientos sean coherentes con las necesidades sistémicas, las riendas están totalmente sueltas, cualquier comportamiento (maximizador de ganancias) es válido porque hay una socialización absoluta del costo de la obtención de las reservas necesarias para mantener la dolarización. Esta medida implica entonces una distribución francamente escandalosa entre los costos (socializados) y los beneficios (privatizadas) de un comportamiento bancario potencialmente sin restricción (únicamente dependiente de la política que el Banco Central “independiente” decida llevar adelante – pero este mismo Banco Central está eximido de la responsabilidad de crear comportamientos bancarios coherentes con la dolarización, dada la provisión de reservas internacionales garantizada por el sector público).

Peor, la aparente estabilización del régimen de dolarización, bajo cuyo pretexto se presentan estas reformas, no es más que una quimera. La capacidad del endeudamiento externo público tiene límites, incluso cuando se asume una postura sumisa frente a los mercados e instituciones internacionales, cada nuevo endeudamiento para cubrir las “necesidades de la balanza de pago” implica futuras perdidas de reservas internacionales y nuevas necesidades de endeudamiento. Este ciclo vicioso de endeudamiento externo incluso puede darse si la “terapia de austeridad” en curso haya alcanzado su objetivo (sin matar al paciente en el intento): aún en el caso de no tener necesidades fiscales, el estado se verá empujado al endeudamiento externo (o este será contratado directamente por el Banco Central “independiente”) por la única razón de tener que poner a disposición del sistema bancario nacional las reservas internacionales que resultan de su comportamiento incompatible con la estabilidad de la dolarización. No se puede excluir que esta dependencia del endeudamiento público externo en este “nuevo esquema de la dolarización” conduce, tarde o temprano, al default externo del estado, con todas las consecuencias que eso tiene, la primerísima de las que sería el fin de la dolarización misma. La insostenibilidad de este esquema queda particularmente transparente cuando se considera que el endeudamiento adicional (para “reaprovisionar” las reservas internacionales) crearía salidas netas futuras (costo de la deuda en términos de reservas internacionales) agravando así la situación inicial.[17]

Conclusión

En este breve artículo hemos revisado las exigencias que plantea la dolarización al sistema monetario ecuatoriano, iniciando con la consideración del sistema consolidado (modelo monobanco) para pasar luego al sistema realmente existente, constituido por entidades privadas integradas por el Banco Central. Hemos notado que la estabilidad de la dolarización está asegurada cuando la emisión de nuevos depósitos en el sistema será compatible con una situación equilibrada de la balanza de pagos. Hemos notado también que los incentivos de las entidades privadas, maximizadoras de ganancia, no están “naturalmente” alineadas con los requisitos sistémicos, por lo que es necesario la imposición de ciertas restricciones por parte del Banco Central (“política monetaria”). Hemos revisado tres elementos fundamentales de las reformas planteadas al COMyF: la organización en 4 “sistemas” de la hoja de balance del Banco Central, la prohibición de cualquier financiamiento del sector público por parte del Banco Central y un rol de “garante” de disponibilidad de reservas internacionales para el estado ecuatoriano.

Hemos identificado las siguientes posibles consecuencias sobre el sistema monetario ecuatoriano:

  • la transformación del Banco Central en una especie de caja de conversión, lo que implica la apropiación privada de los beneficios de la actividad bancaria, privando al sector público ecuatoriano de una posible fuente de financiamiento barato y/o de emergencia
  • como consecuencia de lo anterior y por la obligación de poner a disposición del sistema monetario las reservas internacionales requeridas una fuerte presión hacia un endeudamiento público externo acelerado y,
  • para el sistema monetario en su conjunto, una reducción de factores disciplinarios debido al acceso garantizado para los institutos de depósitos (ante todo bancos privados) a reservas internacionales (que cubren en su totalidad las reservas de estos institutos en el Banco Central, pero no los depósitos emitidos por ellos).

La reforma propuesta se presenta como una medida para “garantizar la integridad de la dolarización”. Para lograr eso, debería conducir a la reorganización del sistema monetario en el sentido que alinea en mayor medida el comportamiento de los bancos (y demás institutos de depósitos) con los requisitos de estabilidad de la dolarización (garantizar la conversión de depósitos en “dólares auténticos” a pedido). Sin embargo, las medidas aquí discutidas tienen más bien el efecto contrario: sueltan las riendas “estructurales” al comportamiento de los bancos y, en combinación con la “autonomía” propuesta en las mismas reformas con respecto al poder ejecutivo que hacen una “coptación” del Banco Central por los mismos intereses de las entidades a regular más probable, reduce la coherencia entre el comportamiento de las instituciones y las necesidades sistémicas de la dolarización.

Si no conduce a una estabilización de la dolarización, ¿qué objetivos se persiguen con estas reformas? Esto quizás puede apreciarse con mayor claridad si se evalúa diferentes trayectorias futuras posibles de la economía ecuatoriana dolarizada. La primera es que el “ajuste estructural” llevado adelante “con la ayuda” del FMI (reducción del gasto público, “devaluación interna”: reducción de salarios y otros costos), conduce a una depresión interna tan severa que restablece, en conjunto a las divisas generadas por la privatización-venta al exterior masiva de activos públicos y de “naturaleza transformada en recursos”, a largo plazo la sostenibilidad de la dolarización. Esto implicaría sin duda una reducción del negocio de emisión de los bancos privados. Para este caso, la reforma compensa las pérdidas otorgando la casi-exclusividad de la actividad bancaria a las entidades de depósito (en detrimento de las actividades que el mismo Banco Central podría llevar adelante) y con los beneficios que derivan de una menor regulación de sus actividades (tasas de interés, comisiones).

La alternativa a este escenario es que no se alcanza una estabilización de la balanza de pago (hay que considerar que está tendría que ser aún más severa porque el modelo aplicado no considera otras medidas “protectoras” de la balanza de pagos como el impuesto a la salida de divisas e impuestos especiales a las importaciones: ver carta de intención con el FMI), lo que conduce a una dinámica de endeudamiento externo cada vez mayor al estilo “Ponzi” en la que es necesario endeudarse no solamente para pagar la deuda existente, sino también para pagar los intereses de la misma, lo que conduce a una espiral acelerada de endeudamiento hasta terminar en el default y fin de la dolarización.

En este caso, la reforma garantiza a los bancos un acceso privilegiado a las reservas internacionales durante todo el trayecto hacia el choque final.

Una reforma verdaderamente preocupada por la sostenibilidad de la dolarización debería no tanto “proteger” a las entidades de depósito (¿las más poderosas?) de las eventuales consecuencias negativas de su comportamiento (creando un riesgo moral) sino al revés obrar por una mayor coherencia del sistema alineando los intereses de las entidades privadas con la estabilidad del sistema en su conjunto y el mantenimiento de la dolarización. Esto implicaría necesariamente un Banco Central (y un ente de regulación del sistema financiero) más “autónomo” de los intereses de las entidades cuyo comportamiento tiene que ser regulado para poder imponer las exigencias sistémicas a los actores privados.

Bibliografía

Aglietta, M. (1996) Orden monetario y bancos centrales, Cuadernos de Economía, v. XV, n. 24, Bogotá, 1996, páginas 55-87.

Festré, A., & Nasica, E. (2009). Schumpeter on money, banking and finance: An institutionalist perspective. The European Journal of the History of Economic Thought, 16(2), 325–356.

Minsky, H. P. (1986). Stabilizing an unstable economy: A Twentieth Century Fund report. Yale Univ. Press.

Rossi, S. (2007). Money and payments in theory and practice. Routledge.

 


[*]             Docente de la Facultad de Ciencias Económicas, UCE. Comentarios y/o críticas muy bienvendidos a esmeyer@uce.edu.ec . Agradezco de corazón a Diego y Alejandra por sus comentarios atinados.

[1]          Para una primera presentación del documento y el acceso al mismo, ver https://dolarizacionec.wordpress.com/2021/01/20/anteproyecto-de-ley-privatizadora-del-banco-central/

[2]             Para un análisis detallado de esta ley, ver el recopilado hecho por el Observatorio de la Dolarización: ver https://dolarizacionec.files.wordpress.com/2019/11/resistiendo-a-la-trole4-observatorio-de-la-dolarizaciocc81n.pdf

[3]             “20. Sustituir el artículo 27 por el siguiente: Artículo 27.- Objetivo. El objetivo del Banco Central del Ecuador será fomentar y mantener un sistema monetario estable, coadyuvar a la estabilidad financiera y administrar su balance con el fin de preservar la integridad de la dolarización, incluyendo el funcionamiento seguro, sólido y eficiente de los sistemas y medios de pago.”

[4]              Para más detalles sobre la anatomía del sistema monetario ecuatoriana se puede consultar el artículo “la ley trole 4 y el sistema monetario ecuatoriano” contenido en la recopilación arriba mencionada o directamente accesible aquí: https://www.alainet.org/es/articulo/203283

[5]               Abstraemos aquí de la moneda fraccionaria emitida por el Banco Central, que es de magnitud limitada y no modifica la problemática en su esencia.

[6]               Ver los trabajos de Perry Mehrling sobre la jerarquía monetaria, p.ej. Mehrling, P. (s. f.). The Inherent Hierarchy of Money. Accesible aquí: http://sites.bu.edu/perry/files/2019/04/Mehrling_P_FESeminar_Sp12-02.pdf

[7]               Cuando hay un excedente en la cuenta corriente (p.ej. porque hubo mayor nivel de exportaciones que importaciones), la oferta monetaria en el país aumenta en la misma proporción, y al revés.

[8]               Ver Rossi (2007) sobre noción de activo-pasivo

[9]             Esta idea es central al análisis del capitalismo de Schumpeter; para una presentación se puede consultar Festré & Nasica (2009)

[10]             Se ve como el problema del riesgo de una corrida bancaria se traduce aquí al sistema monetario en su conjunto

[11]           Los depósitos que se creen como consecuencia de un flujo de entrada, p.ej. exportación, ya están cubiertos por las divisas entrantes y no presenta, por consiguiente, el mismo problema

[12]           En este caso tendría, en promedio, mayor pérdida de liquidez por transferencias a otros bancos / retiros que entradas. La dinámica de esta interacción depende de la estructura del mercado bancario: puede haber un líder que organiza la expansión sabiendo que los demás se adaptan a su ritmo para evitar perder partes del mercado. Sobre la incapacidad de la “banca libre” (free banking) para autorregularse puede consultase el artículo de Aglietta arriba citado.

[13]           Art. 33.- Balance del Banco Central. La Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera deberá establecer políticas orientadas a velar por la calidad y liquidez de los activos del balance del Banco Central del Ecuador, para respaldar apropiadamente sus pasivos, y emitirá la normativa necesaria para el catálogo de cuentas, los registros contables y la elaboración de los estados financieros del Banco Central del Ecuador. (…)

[14]           39. Sustituir el artículo 56, por el siguiente:
Artículo 56.- Prohibición de la financiación monetaria. El Banco Central no proporcionará financiamiento directo ni indirecto al gobierno central, al ente rector de las finanzas públicas, a los gobiernos autónomos descentralizados ni a las instituciones de propiedad pública. Esta prohibición incluye: 1.  La concesión por el Banco Central de cualquier préstamo directo o indirecto, o anticipo a corto plazo al sector público; 2. La emisión de garantías por parte del Banco Central para las transacciones financieras realizadas por el sector público.) 3. Cualquier transacción financiera por parte del Banco Central con cualquier tercero que constituya una condición previa para las operaciones de préstamo realizadas por el sector público.
Se exceptúa de estas prohibiciones a las operaciones contingentes necesarias para la actividad de comercio exterior del sector público bajo las condiciones establecidas por el Directorio del Banco Central del Ecuador; y, El Banco Central no comprará valores emitidos por el Estado, por ninguna entidad estatal o por cualquier otra entidad pública, sin perjuicio de la recapitalización contemplada en el artículo
29 de este Código. Esta prohibición incluye la renovación y canje de todos aquellos valores públicos que posea el Banco Central del Ecuador.

[15]           Para mayor detalle acerca de los diferentes mecanismos para financiar un déficit público y sus costos se puede consultar el siguiente artículo: https://dolarizacionec.wordpress.com/2019/10/10/paquetazo-autonomia-del-banco-central-y-dolarizacion/

[16]           “26: Sustituir el artículo 36 por el siguiente:
Artículo 36.- Funciones. El Banco Central del Ecuador tiene las siguientes funciones: (…) 17.  A nombre del Estado ecuatoriano, podrá contratar créditos externos para el
financiamiento de la balanza de pagos y para atender necesidades de liquidez, con la
aprobación del Comité de Deuda y Financiamiento”. Complementa esta modificación la sustitución del artículo 57 que elimina el apartado 2 que se refiere al control por parte “[d]e la Contraloría General del Estado para la verificación del cumplimiento de las regulaciones y resoluciones emitidas por la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera y del propio Banco Central del Ecuador, de la ejecución de los instrumentos de política monetaria señalados en este Código, de la gestión de los activos financieros, del funcionamiento del sistema central de pagos y de la evaluación del sistema de gestión de riesgos del Banco Central del Ecuador.” (código vigente) para limitar el control exclusivamente a: ” Artículo 57.- Control externo. El Banco Central del Ecuador está sometido al control de la Contraloría General del Estado por el uso de los recursos públicos, en la parte correspondientes a la gestión administrativa del Banco.”

                Adicionalmente el punto 61: Sustituir el artículo 137 por el siguiente:  Artículo 137.- Reservas Internacionales y Activos Externos. (…) En caso de que la reserva internacional disminuya o, pueda disminuir o alcanzar niveles que puedan poner en peligro las políticas del Banco Central del Ecuador, incluida la regla de respaldo establecida en este Libro, y el Banco Central del Ecuador no pueda remediar dicha disminución, el Directorio recomendará una política al ente rector de las finanzas públicas para remediar esta situación (resaltado nuestro). La recomendación del Banco Central del Ecuador se basará en un informe que incluya las causas que llevan a la disminución de la reserva.

[17]           Aquí se puede apreciar la diferencia fundamental entre endeudamiento externo con efectos positivos netos sobre la balanza de pagos (p.ej. porque contribuye a una menor dependencia de importaciones) y aquel que agrava la situación (endeudamiento para cubrir las salidas netas de divisas para la economía nacional que da lugar a salidas netas futuras adicionales exigiendo un endeudamiento adicional, etc. Se trata de un esquema de financiamiento “Ponzi” a nivel de la economía nacional en su conjunto (sobre la noción de finaciamiento “Ponzi” se puede consultar Minsky (1986)).


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