En el Ecuador, ¿Por qué son susceptibles de impugnación todos los actos de la Administración Tributaria del SRI? ¿Qué hace el Tribunal Fiscal para combatir el fraude, evasión y la corrupción tributaria?

Alberto López B.

En el Ecuador, a más de las pandemias del COVID-19 y corrupción en la contratación pública, en los últimos días sale a la luz la importación de vehículos exonerados de impuestos, que involucra a políticos, gobernantes, empresarios, deportistas e intelectuales registrados de manera oscura como “Discapacitados”; amparados en la Ley Orgánica de Discapacidades (año 2013) han visto la oportunidad para eludir, evadir o defraudar al Fisco por millones de dólares y con maniobras mañosas se exoneran del pago de impuestos, tasas y contribuciones para enrolarse en la “Corrupción Tributaria”  que es otra pandemia que afecta a nuestro país.

Ante la crisis económica y fiscal por la que atraviesa el Estado ecuatoriano, con un alto déficit en la caja fiscal, varios analistas, economistas, políticos, profesionales y la ciudadanía, con frecuencia se plantean esta gran interrogante: ¿Por qué el gobierno no exige el pago de obligaciones tributarias por 2.500 millones de dólares a los grandes contribuyentes del país?, sin tener respuesta o informe técnico de las autoridades tributarias; sin embargo, la Administración Tributaria ha indicado que estas obligaciones tributarias se encuentran en el Tribunal Fiscal por apelaciones, recursos de queja, pago indebido, casación, etc. que son acciones legales de interpuestas por los contribuyentes al Estado.

Resulta bastante complejo describir los procesos tributarios a seguir en el Tribunal Fiscal y Recursos de Casación, esto depende del tipo de determinación tributaria, apelación, impugnación y normativa legal vigente durante el período de la imposición tributaria; sin embargo, en el presente análisis se intenta revisar los deberes de la Administración Tributaria y Tribunales Tributarios, para analizar los motivos por los cuales no se puede exigir el pago de las obligaciones tributarias a los grandes contribuyentes.

Para comprender los motivos que impiden a la Administración Tributaria recaudar las obligaciones que se encuentran en el Tribunal Fiscal es necesario conocer cómo procede el SRI para la determinación tributaria, mediante auditorías y control tributario; se necesita revisar los procesos tributarios que se realiza en el Tribunal Distrital de lo Fiscal para resolver impugnaciones de los contribuyentes a las actas de determinación tributaria emitidas por la administración tributaria  (SRI).

¿Qué es la Determinación Tributaria?

Determinación de la obligación tributaria es el acto o conjunto de actos reglados que realiza la administración tributaria (SRI), tendientes a establecer, en cada caso particular, la existencia del hecho generador, el sujeto obligado, la base imponible y la cuantía del tributo. Para el caso de bienes inmuebles, el Código Tributario del Ecuador establece que se atenderá obligatoriamente al valor comercial con que figuren los bienes en los catastros oficiales a la fecha de producido el hecho generador, en caso contrario se realizará pericialmente el avalúo de acuerdo a la valoración efectuada a esa fecha.

El Código Tributario ecuatoriano reconoce tres sistemas de determinación tributaria: 1. Por declaración del sujeto pasivo, cuando realiza el propio contribuyente mediante la declaración presentada en el tiempo, forma y requisitos de ley;  2. Determinación por actuación de la administración, es realizada por la determinación del sujeto activo (Estado a través del SRI) que establece la obligación tributaria en todos los casos que ejerza su potestad, más un 20% de recargo al valor del tributo; esta determinación puede ser de Forma Directa porque se realiza en base a la declaración o registros contables del contribuyente, o de Forma Presuntiva, se basa en los hechos, indicios, circunstancias, estimaciones, etc. cuando no existe documentos o contabilidad,; y, 3. Determinación de modo mixto, realiza la administración tributaria en base de los datos requeridos a los contribuyentes o responsables, para todos los efectos tributarios.

El SRI realiza la determinación tributaria mediante aplicación de la “Auditoría Tributaria”, el tiempo para efectuar la determinación sin previo aviso a los sujetos pasivos o contribuyentes caduca en los siguientes períodos: 1. En tres años desde la fecha de declaración del contribuyente, que la ley  exija la determinación del sujeto pasivo; 2. En seis años contados desde la fecha en que venció el plazo para presentar la declaración, cuando no se hubieren declarado en todo o en parte los tributos; y 3. En un año, en actos de determinación practicado por el sujeto activo o en forma mixta.

¿Qué es la Auditoría Tributaria y Control de Gestión Tributario realizado por la  Administración Tributaria (SRI)?

Auditoria Tributaria.- Es el conjunto de actos y procedimientos que realiza la administración, con el fin de verificar las declaraciones de impuestos, registros contables, documentos y otros antecedentes que utiliza el contribuyente para la determinación de sus tributos; se efectúa mediante procedimientos sistemáticos de revisión, para comprobar  si se han aplicado correctamente las normas de contabilidad y leyes tributarias vigentes en la declaración de impuestos; el auditor tributario examina con juicio crítico los comprobantes de venta que justifican las operaciones, comprueba el origen de ingresos y gastos, rebajas, deducciones o exenciones del contribuyente, con el propósito de revisar, que en las declaraciones de impuestos no existan errores, omisiones, fraudes o maniobras mañosas que afecten al interés fiscal.  

Desde el punto de vista del desarrollo económico de la empresa o contribuyente, el examen tributario se centra en la naturaleza de la actividad o giro del negocio y en la forma cómo logra este objetivo; existen tres tipos de auditoría tributaria: 1) Auditoría de Campo se realiza en el domicilio, establecimiento, oficina o local propio del contribuyente; 2) Auditoría de Oficina, la revisión de declaraciones de impuestos, documentos, etc. se realiza desde las oficinas de la administración tributaria, generalmente se circunscribe a grupos de contribuyentes especiales, o cuando se detectan inconsistencias en la determinación tributaria; 3) Auditoría Preventiva, consiste en realizar una labor de control permanente y sistemático sobre los contribuyentes, con el fin de que cumplan sus obligaciones tributarias.

Según la tabla 1, durante el año 2018, el SRI, realizó 1.510 auditorías tributarias en las 9 zonas de la administración tributaria, la mayor cantidad se efectuaron en las zonas 8 y 9 correspondientes a las provincias de Guayas y Pichincha con 471 y 358  auditorías respectivamente; 481 son actas definitivas y notificadas a los contribuyentes; a pesar de ser un examen sistemático, objetivo  y profesional, varias de éstas actas de determinación tributaria serán impugnadas  por los contribuyentes, produciéndose controversias entre la administración tributaria y los sujetos pasivos, para ser dilucidados por el Tribunal Fiscal.  

Tabla 1: AUDITORIAS  TRIBUTARIAS DEL SRI A CONTRIBUYENTES  AÑO 2018

Fuente: Elaboración propia a partir del Informe Rendición de Cuentas SRI, 2018

El Control en gestión tributaria, es una auditoría preventiva que realiza el SRI,  previo a la determinación tributara aplicando procedimientos de control; como se observa en la Tabla 2, en el año 2018 se han realizado 3.589.810 notificaciones de control tributario a los contribuyentes, de los cuales 42.896 constituyen sanciones por infracciones o contravenciones tributarias (apenas el 1,19%); la mayoría de notificaciones con el 94,06% corresponden a controles persuasivos que son notificaciones con recordatorios o sugerencias para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, el 4,2% de notificaciones son por control de omisos a contribuyentes incumplidos con riesgo efectivo, que inducen a la regularización de las obligaciones tributarias; y en menor proporción existen controles extensivos, diferencias semiextensivas, intensivos y análisis de riesgos especiales.

Tabla 2: CONTROL DEL SRI. EN GESTION TRIBUTARIA 2018

Fuente: Elaboración propia a partir del Informe Rendición de Cuentas SRI, 2018

¿Cuál es la competencia del Tribunal Fiscal en el Ecuador?

En el Ecuador se denomina el Tribunal Distrital de lo Fiscal, es un órgano competente para conocer y resolver las acciones de impugnación o demandas presentadas por los contribuyentes o interesados directos a la Administración Tributaria, tiene la facultad de interpretar reglamentos, acuerdos y resoluciones en materia tributaria; las competencias de este tribunal se encuentran establecidas en Libro II del Código Tributario ecuatoriano.

En cualquiera de los casos de determinación tributaria, cuando un contribuyente se siente perjudicado por una resolución o acto administrativo del SRI, puede presentar la impugnación ante el Tribunal Distrital de lo Fiscal, amparado en la Ley a través de las siguientes causas: trámite de las acciones, trámite de las excepciones, trámite de las tercerías excluyentes, trámite de las apelaciones, recurso de queja, pago indebido, y  recurso de casación.

Cuando la demanda del contribuyente es admitida a trámite, el Tribunal, asigna un Ministro de Sustanciación en la respectiva delegación para inicio del proceso, que dará cumplimiento a lo establecido en el Código Tributario y otras leyes conexas. Para interponer la demanda a la Administración Tributaria, las grandes empresas contratan a estudios jurídicos especializados en casos tributarios y cuentan con un equipo de profesionales auditores, financieros, contadores, etc., con el único propósito de no pagar grandes cantidades de impuestos establecidos en actas de determinación tributaria; mientras, que los pequeños contribuyentes de PYMES, al no disponer de los recursos antes indicados, se ven obligados a cumplir con el pago de valores impositivos  que la administración tributaria determine.

¿Qué dice el informe del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias,  sobre Tribunal Fiscal del Ecuador?

Un análisis comparado de los Tribunales Tributarios de Iberoamérica, realizado por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT (2020), informa la creación, estructura, competencias y autonomía; indica la selección, designación y remoción de miembros del tribunal administrativo tributario; el régimen de incompatibilidades, abstención y recusación; señala las normas de funcionamiento, procesales, personal, gestión del personal, medidas de transparencia, páginas web, información estadística, gestión de calidad y métodos alternativos para solución de conflictos en los tribunales de los países de Iberoamérica.

Con relación al del Tribunal Fiscal del Ecuador, el resultado de las encuestas realizadas por el CIAT, consta desde la tabla N° 21 hasta la tabla N° 61 del informe; sobre la  Organización del Tribunal dice que es colegiado; está separado para impuestos y aduanas; su trabajo en el país está distribuido en delegaciones; en el tribunal no existe autonomía; existe el principio de gratuidad en el acceso al tribunal tributario; no existe causal de remoción de los miembros del tribunal por las siguientes causas: mal desempeño de las funciones, ineptitud, desorden de conducta, negligencia reiterada que dilate la sustentación de los procesos, comisión de delitos cuyas penas afecten su buen nombre y honor, violación de las normas sobre incompatibilidades.

Las normas de funcionamiento, del tribunal ecuatoriano son: no existe criterios para asignar los casos; el carácter del proceso ante el tribunal tributario es de tipo oral; en la representación procesal el patrocinio letrado es obligatorio en todos los casos; la defensa de los intereses de la Administración Tributaria en juicio es realizada por abogados de la Administración Tributaria; el tribunal no cuenta con acceso a información de consulta sobre datos de los contribuyentes en la administración tributaria; en los procesos ante el tribunal existe el instituído secreto fiscal; además, existe reserva de expedientes; las medidas de seguridad del tribunal son: seguridad informática, control de accesos a oficina y archivos físicos seguros.

Las normas procesales, que se siguen en el tribunal son: la naturaleza del proceso ante el tribunal es de plena jurisdicción; las resoluciones determinativas, sancionatorias y las dictadas en reclamos por repetición o devolución de tributos son susceptibles de impugnación; los efectos de los reclamos administrativos en relación con el acto impugnado y presentación de recursos admisibles son suspensivos; no existe obligatoriedad del apelante a comunicar a la administración tributaria la impugnación practicada ante el tribunal: no existe ampliación de plazos para apelar, por razones de distancia; existe facultad del tribunal para decretar la producción de pruebas de oficio y sistema de valoración de la prueba; la selección de peritos o auxiliares de la justicia se realiza del listado de datos oficial, y con tarifas por estos servicios; se puede recusar al juez por falta de despacho y podrán ser sujetos a multas impuestas por el Consejo de la Judicatura; no existe denegación tácita de recurso interpuesto; la administración tributaria adopta criterios basándose en decisiones del tribunal; el tribunal no puede declarar inconstitucional las leyes tributarias; existe el pago de intereses resarcitorios o moratorios sobre los montos controvertidos por el contribuyente; los funcionarios del tribunal tienen especialidad en derecho tributario en general.

Transparencia, rendición de cuentas y relaciones institucionales, el tribunal del Ecuador no posee sitio web, las causas se tramitan a través de la página de la Función Judicial; no se publican las estadísticas en el sitio web institucional; no existe facultad para fomentar relaciones de cooperación con otros organismos.

Del informe comparativo presentado por el CIAT, se puede evidenciar las deficiencias del Tribunal Distrital de lo Fiscal del ecuatoriano; por consiguiente, como política de Estado el gobierno debería corregir todas estas deficiencias, impulsar reformas al Código Tributario y Leyes conexas para agilitar los procesos de impugnación tributaria, evitar la dilatación de las causas y propender al cumplimiento de los principios impositivos de igualdad, progresividad y costos mínimos.    

A pesar de los esfuerzos que realiza la Administración Tributaria (SRI) para mejorar el sistema impositivo ecuatoriano mediante programas de gestión tributaria, capacitación, plataformas tecnológicas, controles persuasivos, control de omisos, extensivos y auditorías tributarias para evitar el fraude fiscal, evasión, defraudación y facturación falsa; lamentablemente debido a la corrupción tributaria imperante en nuestro país realizado por actores privados con enormes recursos económicos, estas acciones no han sido suficientes para alcanzar un control tributario sólido, eficiente y efectivo.

Estos y varios factores podrían ser las causas para que en el Ecuador, se vuelva imposible el cobro de obligaciones tributarias que se encuentran en procesos de impugnación; además, las presiones de grupos económicos y políticos que mediante acuerdos silenciosos han ocasionado grandes fraudes fiscales, como el caso de las remisiones tributarias.

El control y la auditoría tributaria reducen la evasión

REFERENCIAS:

Asamblea Nacional, Constitución de la República del Ecuador. Corporación de Estudios y Publicaciones, 2008

Asamblea Nacional, Código Orgánico de la Función Judicial. Registro Oficial, 2013

Asamblea Nacional, Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, Ed. Corporación de Estudios y Publicaciones, 2019.

Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT, Análisis comparado de los Tribunales Tributarios de Iberoamérica, 2020

H. Congreso Nacional, Código Tributario, Corporación de Estudios y Publicaciones, 2019

H. Congreso Nacional, Ley Orgánica de Aduanas, Corporación de Estudios y publicaciones, 2018

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