¿Es necesario incrementar la Tarifa del IVA en la Reforma Tributaria?

Alberto López B.

 

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) juega un rol importante en la economía de la mayoría de los países del mundo. La introducción del IVA en un Estado, como parte de la Política Fiscal, constituye un hito importante de la tributación fiscal en toda la historia; este impuesto se aplicó por primera vez en Francia en la década de los años 60, posteriormente se implementa en el resto del mundo entre las décadas de los 70 y 80, en 1966 en Brasil, en 1967 en Uruguay, y en el año 1970 se aplicó en el Ecuador.

En la presidencia del Dr. José María Velasco Ibarra, mediante Decreto Ejecutivo en 1970, se emite la Ley de Impuesto a las Transacciones Mercantiles (ITM) con una tarifa del 4%; en 1981, para cubrir gastos del conflicto bélico con el Perú el Dr. Osvaldo Hurtado sube la tarifa al 5% y en 1983 incrementa el ITM al 6% para financiar gastos ocasionados por el fenómeno de niño; en el año 1986 el Ing. León Febres Cordero sube la tarifa 10% para inversión en gastos del terremoto que destruyó el oleoducto ecuatoriano; en 1989 el Dr. Rodrigo Borja Cevallos realiza una reforma estructural al sistema tributario ecuatoriano, cambia de denominación el Impuesto a las Transacciones Mercantiles (ITM) por Impuesto al Valor Agregado (IVA), se crea el IVA con tarifa 0% para transferencia de bienes y servicios relacionados con salud, educación y productos de primera necesidad de la canasta básica; en el año 1999 el Dr. Jamil Mahuad para cubrir costos de la crisis bancaria sube la tarifa del IVA al 12%; y finalmente, el Presidente Rafael Correa, en junio del 2016 incrementa la tarifa al 14% hasta mayo del 2017, mediante la Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la reconstrucción y reactivación de las zonas afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016; y, desde junio del 2017 se mantiene la tarifa del IVA con el 12%.

En el Ecuador, desde 1960 hasta la actualidad, se han realizado alrededor de cincuenta reformas tributarias, durante los 50 años de vigencia del Impuesto al Valor Agregado, la tarifa se incrementó del 4% al 12%, con el único propósito de recaudar fondos para cubrir Presupuesto General del Estado; varios gobiernos en su política fiscal-tributaria presentaron proyectos de reforma para incrementar la tarifa del IVA, algunos proyectos fueron rechazados por la población ecuatoriana y por ende no aprobados por el Congreso Nacional; así tenemos: Sixto Durán Ballén propuso el incremento del IVA al 15%, Fabián Alarcón al 15%, Lucio Gutiérrez al 13%, Gustavo Noboa mediante Ley incrementó la tarifa del IVA al 14% que fue declarado inconstitucional por la Corte Constitucional. Sin embargo, en diferentes gobiernos han logrado implementar reformas al IVA, establecer normas relacionadas con bienes y servicios gravados con tarifa 12% y 0%, retenciones del IVA, crédito tributario, devolución del IVA, agentes de retención, declaración y pago, entre otras.

¿Es el IVA un impuesto Regresivo o Progresivo?

Al ser el IVA un impuesto indirecto que grava a la transferencia de dominio (compra-venta) de bienes o servicios que realizan los contribuyentes; en un Estado:
La estructura tributaria constituye la composición de los distintos tributos que conforman un sistema tributario, donde se identifica el aporte de cada uno de ellos con respecto a la recaudación fiscal total del país, por lo que es frecuente hablar de impuestos progresivos y regresivos. Generalmente, los países desarrollados, cuentan con sistemas tributarios en los que el impuesto sobre la renta constituye la principal fuente de ingresos fiscales, mientras que en los países menos desarrollados el principal aporte proviene de los impuestos al valor agregado (Conejo, C., Otoya, M., & Cardoza, D., 2011).
Por sus características el IVA es un “Impuesto Regresivo”, porque representa una mayor carga tributaria para las personas más pobres o de bajos estatus socioeconómicos y no afecta a la redistribución de la riqueza.

Supongamos, que una persona percibe un sueldo de 400 dólares mensuales, para su manutención destina el 80% de sus ingresos a la compra de bienes y servicios con tarifa 12%, el porcentaje de aporte del IVA al Estado es: 0,80 x 0,12 = 10%; si el sueldo mensual de otra persona es de 2.500 dólares mensuales, para su manutención destina el 60% de sus ingresos al pago de bienes y servicios gravados con tarifa 12%, el porcentaje de aporte del IVA al estado será: 0,60 x 0,12 = 7%. Como se demuestra en los cálculos, podemos concluir: la persona que percibe un sueldo de USD. $ 400 de sus ingresos contribuye al estado en IVA una tasa del 10%; en cambio, una persona que percibe un sueldo de USD.$.2.500, contribuye al estado en IVA con una tasa del 7%; por consiguiente, existe una relación inversa entre la capacidad de pago de contribuyente y la tasa tributaria del IVA.

El IVA, a diferencia del Impuesto Sobre la Renta que es un “Impuesto Progresivo” donde la tarifa impositiva aumenta en medida que los ingresos aumentan, porque a medida que crecen sus ingresos, crece la capacidad económica del contribuyente; en el Ecuador, tal como se demostró en el párrafo anterior, las personas con menores ingresos destinan un alto porcentaje de sus recursos al pago de bienes y servicios de primera necesidad gravados con IVA y un contribuyente al ser consumidor final no tiene posibilidad de recuperar IVA; en cambio, las personas que perciben mayores ingresos, destinan un menor porcentaje de sus recursos al pago de bienes y servicios de primera necesidad, estos gastos son deducibles para el pago del impuesto a la renta mediante la figura de “gastos personales” y los contribuyentes que realizan actividades empresariales o emprendimientos tienen la posibilidad de recuperar el IVA mediante la figura del crédito tributario.

¿Cómo afectan las reformas tributarias en la recaudación del IVA?

La aplicación del IVA es una forma de impuesto general al consumo no acumulativo que se percibe de todos los agentes económicos que intervienen en el proceso de producción y distribución de bienes y servicios, la aplicación se realiza mediante de una técnica que fracciona el pago del IVA entre todos los agentes económicos guardando cierta relación con el valor agregado que cada agente económico incorpora al bien o servicio. La curva de Laffer indica que si un gobierno sube más allá de cierto punto su actividad recaudatoria fiscal es decir, sus impuestos, puede ganar menos dinero que si baja los impuestos sobre los bienes y servicios. Si un gobierno sube demasiado sus impuestos, el precio resultante de sumarle esa subida a los costos y margen de beneficio de un bien o servicio, puede acabar por no hacer deseable el ofrecer ese bien o servicio a quien lo oferte ni adquirirlo a quien lo demande. Es decir, que el productor y/o el comprador considerarán que no le interesa -o, directamente, no podrá- ofrecer y/o comprar ese bien o servicio. Como resultado, las ventas de ese bien o servicio, caerán y, como consecuencia de esto último, los impuestos recaudados caerán también (Casparri y Elfenbaum, 2014). Esa afirmación se construye en la búsqueda de legitimar la embestida neoliberal por la disminución de los impuestos corporativos emprendidos por Thatcher y Reagan, mismo que ha sido desarmado por nuevos estudios (Piketty, Saez, & Stantcheva, 2011).

Los efectos de las reformas tributarias en el Ecuador, en la última década del 2009-2018, determinan el comportamiento en la recaudación efectiva del IVA; en el año 2009, se emiten normas sobre: “Crédito tributario por años anteriores”, las recaudaciones en el IVA se incrementaron en el 8%; para el año 2010 el IVA presenta un crecimiento moderado del 4%; de otra parte, con las reformas del 2011 relacionadas con el “Reglamento a la Ley ambiental y optimización de los ingresos del Estado”, se observa que el IVA crece en una tasa del 23%; para el año 2012, al otorgar crédito tributario del IVA en “Adquisición de chasis y carrocerías a contribuyentes de actividad económica del transporte público de pasajeros” se observa que las recaudaciones efectivas del IVA tienen una tasa de crecimiento del 9%; en el 2013, con el “Reglamento para para aplicación a la Ley de redistribución de ingresos para gastos” el IVA disminuye al 3%; en 2014 se realizan dos reformas: “Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y Prevención del Fraude Fiscal” y “El reglamento a la ley de incentivos a la producción y prevención del fraude fiscal”, el IVA creció al 5%; en el 2015, Consejo de Comercio Exterior (COMEX) “Impone salvaguardias a 2961 ítems con tarifas desde el 5% al 45% en bienes de consumo, intermedios y de capital”, esto afectó al IVA con una tasa negativa del 15%. (Banco Central del Ecuador, 2018).

Para el año 2016, se implementan tres reformas al IVA “Ley Orgánica de incentivos tributarios para varios sectores productivos e interpretativa del art. 547 del Código orgánico de organización territorial, autonomía y descentralización”, “Ley Orgánica para Equilibrio de las Finanzas Públicas” y la “Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación de las Zonas Afectadas por el Terremoto de 16 de abril de 2016” la recaudación del IVA presenta una leve recuperación del 0.8%; para el 2017, con “El Reglamento de incentivos tributarios para varios sectores productivos en interpretativa del art. 547 del código orgánico de organización territorial, autonomía y descentralización” y “Ley orgánica para la reactivación de la economía, fortalecimiento de la dolarización y modernización de la gestión financiera”, además, con aplicación de la Ley de Solidaridad, existe un incremento efectivo de las recaudaciones en el 11% en el IVA; finalmente en el 2018, se emite la “Ley Orgánica para el fomento productivo, atracción de inversiones, generación de empleo y estabilidad y equilibrio fiscal” y “El Reglamento para la reactivación de la economía, fortalecimiento de la dolarización y modernización de la gestión financiera” con relación al año 2017, presentan una disminución del 12% en recaudaciones del IVA. (Banco Central del Ecuador, 2018).

En el Ecuador, el sistema tributario del IVA ha evolucionado conjuntamente con el desarrollo tecnológico y modernización del estado; en las décadas de los años 70 y 80 los sistemas de declaración y pago del IVA, los contribuyentes realizaban manualmente en formularios, complejos, obsoletos y con trámites engorrosos; la Administración Tributaria (Ex Dirección General de Rentas) mantenía un sistema tributario burocrático, obsoleto y caduco que generaba un alto índice de evasión tributaria; la Ex Dirección Nacional de Aduanas también mantenía formularios manuales (DUI, DAS) para la liquidación y pago del IVA en importaciones, que generaban la sobre o subfacturación y el contrabando. En la actualidad el sistema tributario ecuatoriano se encuentra automatizado con plataformas informáticas en el Servicio de Rentas Internas (SRI) y en el Servicio Nacional de Aduanas (SNA) con una base de datos de contribuyentes especiales, que permite un mayor control a las operaciones comerciales, industriales y financieras que realizan las personas naturales y jurídicas; desde el año 2018 se implementó el sistema de facturación electrónica para un mayor control, pero aún falta mayor eficiencia y efectividad en la recaudación del IVA.

A pesar de la implementación de técnicas y normas impositivas para recaudación del IVA, en nuestro país, aún existe un alto índice de evasión del IVA -estimado en un 31,8% en el Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe de la (CEPAL) 2017- que se genera mediante la facturación en la transferencia de bienes y servicios realizadas por los sectores económicos, porque en el sector comercial los contribuyentes (personas naturales o jurídicas) no facturan el total de sus ventas; en las importaciones, la evasión del IVA se realiza mediante la subfacturación o contrabando; estas deficiencias son ocasionadas por falta de control y transparencia en la información procesada en el SRI o SNA, instituciones que lamentablemente no aplican multas y sanciones establecidas en el Código Tributario sobre faltas reglamentarias, evasión y defraudación tributaria. A ello se suma el elevado nivel de gasto tributario (no pago) del IVA que beneficia al decil más rico. En 2012:

(…) por deciles de población beneficiaria, se tiene que en el 10% de los individuos de menores recursos posee un gasto tributario de USD 40.76 millones por consumo de bienes exentos de IVA, en tanto que el 10% de los individuos de mayores ingresos se beneficia por un monto equivalente a USD 156.52 millones por el consumo de dichos bienes (Centro de Estudios Fiscales, 2012, p. 10).

En resumen, es necesario elaborar una Reingeniería de Procesos en el SRI o SNA, para facilitar el control fiscal y reducir la evasión tributaria; y, d) Implementar técnicas de control impositivas más rigurosas al sistema de facturación y transferencia de bienes y servicios entre grandes empresas, PYMES y personas naturales para inducir a la facturación real de sus ventas y paraísos fiscales.
En el supuesto caso que la facturación actual se incremente en un 20% (del 70% facturación actual al 90% objetivo) y aumentar el nivel de ventas vía demanda efectiva, esto permitirá ampliar la contribución del IVA y por ende, incrementar las recaudaciones efectivas del IVA, en un valor aproximado de 1.000 millones de dólares anuales; sin considerar, su efecto multiplicador sobre el Impuesto a la renta que podrían incrementarse por un monto similar. Para alcanzar este objetivo, el Estado deberá implementar en los centros educativos programas de educación tributaria, realizar campañas publicitarias sobre cultura tributaria para concientizar a la ciudadanía y contribuyentes, para disminuir la tasa de evasión y mejorar la carga tributaria.

Bibliografía

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Asamblea Nacional. (2008). Ley Orgánica de Educación Superior. Quito: Registro Oficial.
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Banco Central del Ecuador. (2018). Operaciones del Sector Público no Financiero. Quito.
Casparri y Elfenbaum, M. T. (2014). La curva de Laffer y el Impuesto inflacionario. Revista de la Investigación en Modelos Matemáticos aplicados a la Gestión y a la Economía, 91.
Centro de Estudios Fiscales. (2012). Manual de Gasto Tributario. Quito. From https://cef.sri.gob.ec/pluginfile.php/16951/mod_page/content/48/manual_gasto_tributario_2012.pdf página 10
Conejo, C., Otoya, M., & Cardoza, D. (2011, Septiembre). Ingresos fiscales y elasticidades tributarias. 39-61.
Consejo de Educación Superior, C. (2017). Reglamento de Regimen Académico. Quito: Registro Oficial.
Gutierrez, A. (2013). Qué es la Movilidad. Bitácora, Universidad Nacional de Colombia.
Monserat, M. (2017). Qué es la movilidad urbana. Movilidad, planeación, serie temática.
Piketty, T., Saez, E., & Stantcheva, S. (2011). OPTIMAL TAXATION OF TOP LABOR INCOMES: A TALE OF THREE ELASTICITIES. Discussion Paper No. 8675, Centre for Economic Policy Research. From http://www.cepr.org/pubs/dps/DP8675.asp
UCE, V. A. (2019). Seminario-Taller la UCE como sistema de Educación Superior. Vinculación. Quito.

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