¿Qué hacer frente al crónico déficit fiscal?

Isaías Campaña C.

 

Ecuador sigue siendo un país productor y exportador de bienes primarios, cuyos precios a través del tiempo registran variaciones significativas en los mercados internacionales que, en unos casos, han beneficiado y, en otros, han perjudicado a la economía nacional.

En el periodo comprendido entre los años 2010 y 2014 los precios del barril de petróleo en los mercados internacionales se ubicaron en más de USD 100 por barril. En este entorno económico favorable, el gobierno de la “revolución ciudadana” en los planes del Buen Vivir se planteó como objetivo estratégico el cambio de la matriz productiva, sin embargo, el proyecto se convirtió en una quimera.

En los últimos decenios, las variaciones en los ingresos tributarios y resultados fiscales estuvieron asociados a las variaciones de los precios de los principales productos de exportación del país en los mercados internacionales: petróleo, banano, cacao, camarón, café, entre otros.

 CAUSAS DEL DÉFICIT FISCAL

 Ecuador país exportador de productos primarios

 

Los commodities que exporta Ecuador a los mercados internacionales, cuyos precios han variado significativamente han influido en los resultados de la balanza comercial, ingresos tributarios y obviamente en los déficits o superávit fiscales.

A partir de 1986 se aceleró la caída de los precios del petróleo en los mercados internacionales. El crudo marcador WTI que se cotizaba en USD 22,9 por barril en enero bajó a USD 16 a diciembre de 1986. En marzo de 1987 se produjo el terremoto que provocó la suspensión de las exportaciones de crudo por la destrucción de un segmento del Oleoducto Trasandino, generando un déficit comercial muy importante y agravando aún más el déficit fiscal global que se sitúo en 9,5% del Producto Interno Bruto (PIB) a fines de 1987 (León, 2000).

El déficit fiscal global, en 1998, se ubicó en 5,7% del PIB que se atribuyó a la caída del precio del petróleo en los mercados internacionales. El barril de petróleo WTI que se cotizaba en USD 25,2  en enero de 1997 se desplomó a USD 11,3 en diciembre de 1998, el más bajo de los últimos 10 años. Al déficit fiscal también contribuyeron las pérdidas registradas en el sector agrícola por las constantes lluvias e inundaciones que provocó la presencia prolongada del fenómeno de El Niño en la costa ecuatoriana.

Ecuador, en 2012, registró un déficit fiscal de USD 4.000 millones de dólares, equivalente al 7% del PIB (Revista Ekos, 2012). En parte, el abultado déficit fiscal se atribuye a la caída de las exportaciones de productos tradicionales, de USD 4.528 en 2011 a USD 4.396 millones en 2012, con una tasa negativa de 3%. Dentro de este grupo de productos, las exportaciones de banano bajan de USD 2.246 a USD 2.078 millones (-7,5%) y el cacao de USD 586 a USD 454 millones (-22,5%), en el mismo periodo (BCE, 2014).

 Excesivo endeudamiento público

En 1970 la deuda pública se ubicó en USD 229 millones, equivalente al 14,1% del PIB. Ecuador, a partir de 1972, se convirtió en un importante exportador del petróleo y concomitantemente empezaron a fluir ingentes recursos a la economía nacional. Apalancado en la explotación del crudo y en el fácil endeudamiento externo, la deuda pública, en 1980, se ubicó en USD 3.964 millones, 33,3% del PIB.

El gobierno de Oswaldo Hurtado, en septiembre de 1983, estableció la “sucretización” de la deuda externa privada mediante la cual el Banco Central del Ecuador asumió sus obligaciones en dólares y los empresarios, a su vez, se comprometieron a pagar en sucres a un tasa fija de interés, lo que a la postre generó grandes perjuicios para el Estado. El país destinaba cada vez más recursos por concepto de amortizaciones e intereses. En 1985, fueron USD 1.950 millones, equivalente al 78% del total de las exportaciones.

A nivel internacional subieron sustancialmente las tasas de interés y el servicio de la deuda externa se volvió crítico. La crisis de la deuda externa desplomó la bonanza petrolera, las políticas desarrollistas de las Fuerzas Armadas fueron archivadas y se priorizaron el cumplimiento de las obligaciones financieras internacionales. La deuda pública de Ecuador, en 1990, subió a USD 12.325 millones, que representaba 119% del PIB.

Años más tarde, 1998, la deuda pública de Ecuador alcanza los USD 15.646 millones, pero porcentualmente representó el 67,3% del PIB. Si bien bajó la relación deuda pública/PIB, el servicio de la deuda fue creciendo sustancialmente. En el mismo año, se destinó al pago de amortizaciones e intereses USD 1.456 millones y en 1999 se canceló USD 2.025 millones, equivalente a 12,1% del PIB. La crisis de la deuda pública, los elevados niveles de inflación y la fuga de capitales motivaron a que el gobierno de Jamil Mahuad adoptara la incautación de los depósitos del público en el sistema financiero nacional.

La crisis financiera derivó en la quiebra del 40% de las instituciones financieras y en el establecimiento del esquema de la dolarización que, a su vez, implicó la desvalorización de los depósitos de los cuenta-ahorristas, cuenta-correntistas y de los fondos de cesantía de los afiliados al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, así como los sueldos y salarios de empleados y trabajadores.

La crisis financiera provocó un éxodo masivo de ecuatorianos al exterior en busca de nuevas oportunidades de trabajo. Según la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas, tan solo entre 1999 y 2007 emigraron de Ecuador más de 950 mil personas (El telégrafo, 2 de junio de 2016).

Evasión de impuestos

En el país no se conoce estudios sistemáticos sobre los niveles de evasión tributaria por parte de la autoridad competente, únicamente se han publicado las deudas que registran tanto las personas naturales como las jurídicas por concepto del impuesto a la renta.

El Servicio de Rentas Internas (SRI) publicó, en 2018, un ranking de 500 contribuyentes tanto de personas naturales como de personas jurídicas, cuyas deudas en firme (en proceso de cobro) ascendían a USD 1.416 millones por concepto de impuestos, intereses, multas y recargos.

La autoridad tributaria, también, publicó el ranking de 500 contribuyentes tanto de personas naturales como jurídicas, cuyas deudas sumaban USD 2.854 millones que habían sido impugnadas y que estaban a la espera de resolución o sentencia.

Las deudas de los dos grupos en firme e impugnadas sumaban USD 4.263 millones, pero al incluirse a los contribuyentes que tenían deudas inferiores a USD 364 mil, el monto total de las obligaciones tributarias al SRI era mucho mayor.

A fines de diciembre de 2018, se recaudaron USD 1.250 millones por concepto de la Ley de Fomento Productivo que incluye la remisión de intereses, multas y recargos de los contribuyentes que tenían obligaciones financieras con el SRI (El Universo, 2019); es decir, que quedarían obligaciones pendientes por más de USD 3.000 millones.

Según la CEPAL (2017), la tasa de evasión media del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en América Latina se ubicó en 27,8% en 2015, en tanto que en Ecuador llegaba a 31,8%, en términos absolutos era equivalente a USD 2.800 millones. El promedio de la evasión del impuesto sobre la renta en la región fue de 47,5%, frente a la evasión del mismo impuesto en el país que se sitúo en 63,8%, desagregando: 65,3% de personas jurídicas y 58,1% de personas naturales, es decir, que la evasión de impuestos es más alta a nivel de empresas que a nivel de personas naturales.

El estudio de la CEPAL (2018) agrega: “A pesar de que corresponden a períodos más alejados, las estimaciones de evasión del impuesto sobre la renta son significativamente más elevadas, dado que el promedio de la región alcanza el 47,5%… En un extremo están los casos de Costa Rica, el Ecuador, Guatemala y la República Dominicana (con tasas cercanas al 65%) y en el otro, el Brasil, Chile, México, con valores significativamente menores (entre el 28% y el 31%).”

Al tema de la evasión tributaria habría que agregar la fuga de capitales a los paraísos fiscales, cuyo propósito es evadir/eludir impuestos o en el mejor de los casos pagar el mínimo. Según el SRI, en 2017, estaban operativos 214 grupos económicos, cuyos ingresos fueron de USD 63.642 millones, equivalente al 61% del PIB, su contribución al impuesto a la renta fue de 1.446 millones, que representa el 2,2% de los ingresos.

De un total de 7.260 integrantes, entre empresas y personas naturales, que conforman los grupos económicos, 380 integrantes estaban domiciliados en paraísos fiscales y 456 integrantes y empresas offshore estaban publicados en Panamá Papers. La publicación de los documentos develaron los depósitos que realizaron funcionarios públicos y empresas involucradas en casos de corrupción.

Según la CEPAL (2018), Ecuador tienen una carga tributaria que se ubica en el promedio de América Latina 20,9% en 2015. Por tanto, no es como insistentemente afirman los empresarios nacionales que el país tiene una de las cargas tributarias más elevadas en la región. Es más el Estado tiene sus propios ingresos fiscales por la explotación y venta de petróleo y derivados, de modo que la carga fiscal del sector privado es realmente baja.

Corrupción

Determinados analistas sostienen que el elevado déficit fiscal que registra el país se debe al excesivo gasto público, 36,5% del PIB en 2017. Por tanto, para bajar el déficit fiscal simplemente hay que reducir el gasto público a la mínima expresión. Este es un análisis muy superficial, sin mayor sustento. El elevado gasto público que ha registrado el país en los últimos años es consecuencia de los altos niveles de corrupción que se han dado en las diversas funciones del Estado.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) apoyó las auditorías realizadas por las empresas ICC-Tecnatom de España, ABSG Consulting de Estados Unidos y RPS Energy Ltd. de Reino Unido que fueron seleccionadas mediante licitación a un costo de USD 3,3 millones sobre 5 proyectos estratégicos del gobierno de la “revolución ciudadana”: Refinería del Pacífico, Refinería Esmeraldas, Poliducto Pascuales-Cuenca, Terminal Marítimo Monteverde y la Planta de Licuefacción de Gas Bajo Alto.

Estos proyectos emblemáticos fueron adjudicados directamente a empresas como Odebrecht, Worley Parsons, Shi-Asia & Asociados, mediante la modalidad de “giro específico del negocio” que facultaba los decretos firmados por el ex presidente Rafael Correa, esto es, “adjudicación a dedo”. Las auditorías establecieron sobreprecios por $ 2.500 millones en las cinco empresas auditadas.

Los sobreprecios fueron generalizados en la administración del gobierno de “manos limpias, mentes lúcidas y corazones ardientes”. Las auditorías realizadas por la Contraloría General del Estado estableció glosas por USD 111 millones contra la exministra de Transporte y Obras Públicas en la Ruta Collas, glosas por $ 122 millones (contra tres funcionarios públicos, la contratista Sinohydro y la empresa fiscalizadora) en el proyecto hidroeléctrico Coca Codo Sinclair, 133 millones en glosas en la hidroeléctrica San Francisco, entre otras. La Comisión Nacional Anticorrupción denunció que había un sobreprecio de 83% en el proyecto hidroeléctrico Manduriacu, ya que el costo original fue de USD 124 millones, pero terminó costando más de USD 227 millones.

Según Jorge Rodríguez, titular de la Comisión Nacional Anticorrupción, tomando como información datos oficiales estima que la corrupción tuvo un perjuicio para el país de USD 35.000 millones en los diez años del gobierno de Rafael Correa. Por lo descrito, los altos niveles de gasto público es resultado de la corrupción generalizada que se ha dado en todas las funciones del Estado y que se ha constituido en un gran obstáculo para el crecimiento sostenido de la economía del país.

 CONSECUENCIAS DEL DÉFICIT FISCAL

Tradicionalmente los gobiernos de distintas corrientes políticas para bajar el déficit fiscal han reducido los gastos corrientes y de capital y han incrementado los ingresos, tributarios y no tributarios.

Por el lado de los ingresos, para reducir los déficits fiscales los gobiernos establecieron políticas de ajuste y estabilización que se traducían en eliminación de los subsidios a los servicios básicos como luz, teléfonos, agua, así como el incremento de los precios de los combustibles y gas de uso doméstico.

En el ámbito de las reformas estructurales que promovían los organismos multilaterales se ejecutó parcialmente programas de privatización de empresas públicas. En el gobierno de Sixto Durán Ballén, mediante consulta popular se pretendió crear un sistema mixto de pensiones, pero los resultados de la consulta dieron al traste con el proyecto de privatización.

Por el lado de los gastos, se redujeron sustancialmente las inversiones en obras de infraestructura como carreteras, puentes, aeropuertos, puertos, edificaciones para instituciones educativas. Se establecieron políticas de compra de renuncias de servidores públicos y se congelaron el incremento de sueldos y salarios, así como se prohibieron las contrataciones de nuevos empleados y trabajadores. En el ámbito de las instituciones de educación superior, se estableció e institucionalizó las matriculas diferenciadas.

El “gobierno de todos” está siguiendo las mismas políticas que han promovido los organismos multilaterales. Incrementó los precios de las gasolinas extra, súper y eco para bajar el nivel de los subsidios; mediante Ley de Fomento Productivo ejecutó la remisión de intereses, multas y recargos para los contribuyentes que tenían deudas con instituciones públicas, beneficiando especialmente a los grupos económicos y filiales de empresas multinacionales; y ha ejecutado una política sistemática de endeudamiento externo.

La administración del presidente Lenin Moreno está creando las condiciones para ejecutar procesos de concesiones de empresas importantes y estratégicas del Estado como hidroeléctricas, campos petroleros y mineros, puertos, CNT, Banco del Pacífico, TAME, carreteras, entre otras.

Según el consejero del primer mandatario y principal promotor de las concesiones, Santiago Cuesta, la Corporación Nacional de Telecomunicaciones (CNT), Seguros Sucre y el proyecto Monteverde estarán listos para la entrega en junio de 2019. Hasta diciembre del mismo año, Cuesta, ofrece traspasar las empresas hidroeléctricas al sector privado. El gobierno obtendría en 14 meses $ 30.000 millones por esas operaciones, equivalente al 30% del PIB (Expreso, 2018).

¿CÓMO REDUCIR EL DÉFICIT FISCAL?

El Banco Central del Ecuador estima un crecimiento de 1,1% del PIB en 2018 y de 1,4% en 2019. A su vez, el Banco Mundial, en el mismo periodo, proyecta el crecimiento de Ecuador en 1% y 0,7%, frente al crecimiento de Perú 3,9% y 3,8% y de Colombia 2,7% y 3,3% (Banco Mundial, 2019). Si al pobre desempeño de la economía nacional se agrega el crecimiento de la población, la economía prácticamente se mantiene estancada y en el mejor de los casos registrará un crecimiento anémico en 2019.

Según el INEC (2018), a nivel nacional, a septiembre del mismo año, el desempleo alcanzó a 332.818 personas, equivalente al 4% de la población económicamente activa y 4´659.154 personas estaban en el subempleo, que representa el 56,4% de la PEA; es decir, que más del 60% de la población se encontraba en la desocupación absoluta o tenían empleo inadecuado.

No pocos analistas económicos insisten en la reducción de la burocracia, cerca de 500 mil servidores, cuyos sueldos y salarios representa el 9,9% del PIB en 2017. Sin duda, que hay ineficiencias en las diversas instituciones del Estado, por lo que requiere una optimización en el ámbito de los recursos humanos. Entre las funciones del Estado que se debería realizar una reingeniería están la Fiscalía General del Estado y la Función Judicial que no han cumplido sus funciones de investigar, sancionar y recuperar los recursos de las personas involucradas en casos de corrupción, impera un estado de absoluta impunidad.

El “gobierno de todos” ha seguido la tradicional política de reducción sistemática de las inversiones públicas. En 2014, la formación bruta de capital era de 14,7% del PIB, en 2015 fue de 10,2% y en 2017 se sitúo en 8,2% (BCE, 2019). En condiciones de estancamiento o recesión de la economía, se recomienda fortalecer las inversiones en obras de infraestructura, como carreteras, puentes, alcantarillado, construcción de vivienda, hidroeléctricas, canales de riego, telecomunicaciones que son actividades donde se demanda mayor mano de obra.

Los proyectos de infraestructura que se ejecutaron en la administración de Rafael Correa que estuvieron involucrados en actos de corrupción y que registran deterioro, fallas estructurales y desperfectos, requerirían cerca de USD 800 millones para ponerlas operativas, no puede servir de pretexto para concesionarlas a empresas privadas en las peores condiciones. 

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2018), organismo regional de la ONU, reitera: “… el desarrollo de infraestructura genera aumentos de la productividad y, por lo tanto, mayores tasas de crecimiento económico, al reducir los costos de producción, facilitar la acumulación de capital humano, la generación de empleo y la diversificación de la estructura productiva”.

Seguramente determinados analistas seguirán argumentando que Ecuador no tiene recursos para realizar inversiones en infraestructura y promover el crecimiento de la economía, pero con creatividad y voluntad política se podría conseguir importantes recursos. En esa línea, se propone las siguientes medidas que se consideran viables:

  • Cobrar a los contribuyentes que tienen deudas con el SRI, más de 3.000 millones, para lo cual es necesario reformar el Código Tributario con carácter de urgente con el propósito de que los procesos de impugnación que interponen los contribuyentes sean más eficientes. Los grupos económicos y filiales de empresas multinacionales interponen acciones legales presuntamente para acogerse, entre otras disposiciones, a lo que establece el Art. 55 del Código Tributario: “La obligación y la acción de cobro de los créditos tributarios y sus intereses, así como de multas por incumplimiento de los deberes formales, prescribirá en el plazo de cinco años, contados desde la fecha en que fueron exigibles; y, en siete años, desde aquella en que se debió presentarse la correspondiente declaración, si ésta resultare incompleta o si no se la hubiere presentado”.

 

  • Reducir sustancialmente la evasión tributaria en el país a nivel de empresas y de personas naturales, únicamente por IVA USD 2.800 millones. El Código Tributario establece coactivas, embargos de bienes, prisión por defraudación tributaria, pero al igual que la Ley de Transporte Terrestre no se aplica a cabalidad. Se debe reformar el Código Tributario para establecer penas mayores para las personas que evadan impuestos, incluido a través de los paraísos fiscales. En Argentina, por ejemplo, “… se incluyeron medidas contra la evasión: se modificó el Régimen Penal Tributario y se aumentaron las penas por evasión, garantizando la prisión efectiva en la mayoría de casos” (CEPAL, 2018).

 

  • Se debe reformar la Ley Orgánica de Empresas Públicas para que se permita capitalizar a las empresas públicas y se coticen las acciones en los mercados de valores, el Estado se reserve el 51% de las acciones y tenga poder de veto. Sean administradas eficientemente por profesionales competentes, y si las empresas registran pérdidas en dos periodos consecutivos deberán ser reemplazados automáticamente.

 

  • Incrementar la producción petrolera a través de la explotación en nuevos campos como se prevé hacerlo en el Ishpingo a fin de generar mayores recursos para el fisco. Se debe establecer la misma política en el campo minero, pero garantizando que el impacto ambiental sea mínimo. En 2017, el cobre fue el principal producto de exportación de Perú, cuyas ventas fueron de USD 13.773 millones. En el mismo año, Colombia exportó productos mineros por USD 12.105 millones, de los cuales el carbón aportó con USD 7.390 millones y el oro con USD 1.780 millones. Ecuador, por las condiciones económicas y sociales críticas por las que está atravesando, no puede quedarse al margen de esta tendencia productiva.

 

  • Incrementar sustancialmente las multas para los vehículos que emitan gases contaminantes más allá de los estándares permitidos, así como para las personas que votan basura, materiales de construcción y/o desechos industriales en ríos, lagunas, carreteras y en general espacios públicos.

 

Bibliografía:

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